東方早報：重啟國企改革正當其時

我們的確需要吸取前些年搞國有企業管理層收購中所出現的內部人侵吞國有資產的教訓。

 

黃少卿

 

日前，國資委印發了《關於國有企業改制重組中積極引入民間投資的指導意見》（以下簡稱“國資委14條”），在筆者看來，該意見的出台，意味著國有企業改革重新啟動。這是一個極其重要的改革信號，這個信號也說明，此前世界銀行在《2030年的中國》報告中提出的中國必須加快國企改革的建議，得到了中國政府的積極回應。

 

國企改革無疑是中國經濟改革的核心內容之一。1999年發布的《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，把國企改革重點確定為：從戰略上調整國有經濟布局和推進國有企業戰略性改組。應該說，這個文件的出台，對此后國有大中型企業的公司化和重組上市，起了關鍵作用。2003年國資委成立，更讓人們對於在規范改制過程的基礎上，進一步推進國企改革充滿了期待。然而此后情形卻發生了變化，2004年開始的又一次改革大爭論中，有人從質疑國企改制（尤其是管理層收購）過程的公正性開始，進而強調國有經濟對社會主義國家的重要性，導致國企改革陷入停頓，國有經濟布局調整步伐遲緩。

 

2006年，國資委領導表示，國有經濟要對軍工、電網電力、石油石化、電信等七大關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力﹔並對裝備制造、汽車、電子信息和鋼鐵等另外九個行業保持較強控制力。從而使國有經濟布局調整的重點轉變為“提高國有經濟控制力”。

 

2008年全球金融危機爆發后，借助中央政府的經濟刺激計劃，國有企業乘機利用行政力量賦予的資金資源優勢，向競爭性領域大肆擴張，從而形成了目前國有資本在大多數行業所有權形式多樣的廣泛分布。

 

然而，從效率和公正兩方面看，一個規模過大的國有部門並不符合社會主義的本質要求。盡管部分國企利用其壟斷地位，或佔有產業鏈上游的優勢而獲得了財務上的高回報率。然而，整體上國有企業的生產效率並不高，根據經濟學家的研究，1978-2007年的30年間，國有企業的全要素生產率提高緩慢，增長速度不及民營企業的1/4。此外，國有部門越來越成為中國收入分配差距拉大和社會不公增強的主要原因。有經濟學家指出，目前70%的收入差距是不合理的壟斷利潤所帶來的，而收入分配不公正嚴重影響到社會穩定。

 

也正是如此，要求重啟國企改革的呼聲從未停止。今年年初，世界銀行發布了《2030年的中國》，其主報告第三章提出要通過結構性改革強固市場經濟的基礎，而結構性改革的重點就是國企改革。從內容上看，世界銀行顯然認為，一方面，作為公共資源的國有資本應主要或完全用於提供公共產品和公共服務，因此應退出競爭性私人產品領域。即便在公共產品領域，國有資本的投入比例和方式也取決於特定公共品的性質，多數領域並不需要政府持有全部或大部分股權。另一方面，即便需要國有資本佔據主導的公共部門，也應按照現代公司制度，通過公司化和國有股權証券化方式改造國有企業，進而建立國有資本營運公司或投資基金，改進國資管理體制。

 

剛頒布的“國資委14條”，正與世界銀行的建議高度契合。既然國有資本需要退出競爭性領域而向公共產品領域集中，既然公共產品領域政府也無需持有國有企業的多數股權，那麼，引入民間投資主體來受讓這些目前由政府持有的股權就是必要的。

 

然而，在筆者看來，“國資委14條”仍是一個框架性意見，它僅僅明確了總體的目標、原則、參與方式和規范要求，而並未對民間投資主體參與國企改制重組給出可具操作性的建議。落實這個意見，既需要有更詳細的實施細則跟進，還需要政府在以下方面給出更清晰的政策安排和制度架構。

 

首先，對於不利於民間資本進入國有壟斷部門的相關法律法規和投資審批事項，政府應進行徹底清查並盡快廢除。2年前國務院出台的《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（即“新36條”）和7年前出台的“非公36條”，都並未根本改善民營企業和民間資本受到嚴重歧視的處境。經濟學家盛洪有一個觀點值得重視：激活民間投資需要廢除那些不合理的部門法規和條例。正因這些法律和條例存在，民間投資才經常撞到“玻璃門”和“彈簧門”上。

 

其次，如何保証引入民間投資主體的過程公正透明？正如“國資委14條”中規定的，要“廣泛發布擬引入民間投資項目的相關信息”、“不得在意向受讓人資質條件中單獨對民間投資主體設置附加條件”。這些規定的意圖顯然是要營造一種各種投資主體平等競爭的格局，從而一方面規避出價不合理、國資流失的現象，另一方面預防出現不公平現象。在這個問題上，我們的確需要吸取前些年搞國有企業經理人收購中所出現的內部人侵吞國有資產的教訓。而今，國有企業內部人控制問題比以前更嚴重，國有企業高級管理層越來越像一個龐大的既得利益群體。如果不進行相應立法，保証引入民間投資過程的公正性與公平性就必然落空。

 

第三，應選擇哪些行業和部門率先放開民間投資參與國有企業改制重組？這個問題涉及對政府重啟國企改革的誠意的評價。“國資委14條”出來后，社會中一種典型的態度是，這不過是政府試圖借助民間資本應對經濟困難的權宜之計，一旦經濟形勢好轉，政策還可能再次回轉。正如經濟學家遲福林所指出的那樣，國有資本的作用未來應該定位於公益性領域。在競爭性領域，國有資本應盡可能退得徹底、退得迅速。然而，除了競爭性領域，人們可能更希望當前國有企業壟斷的高盈利行業能讓民資參與改制重組。這裡需厘清一個問題，目前國有壟斷的行業並不都是公益性行業，其壟斷性往往源於行政力量。選擇這些行業讓民資參與國有企業改制重組，無疑是打破行政壟斷的有效途徑。

 

第四，國有企業改制重組后的相關事宜應給予明確規定。譬如，國有股權轉讓后政府獲取的資金如何使用？顯然，它不應再投資到非公益性領域，而應統一納入財政預算，向公共部門集中，或用於補充政府在社會保障體系的欠賬。再如，如何妥善安置好職工，包括對未到退休年齡的職工由政府組織再就業培訓，以及對符合法律規定可提前退休的職工進行補償。尤其后一個問題，處理不好，很可能產生不良影響，甚至出現既得利益群體與受損害職工結盟反對改革局面。

 

要穩定經濟發展的宏觀態勢，不能單靠宏觀政策的放鬆，而必須在微觀上恢復民營部門的活力。如果不啟動國有經濟的存量改革，不節制國有資本，不改變國有企業與民爭利的格局，民營部門的活力就很難激發出來。從這個意義上說，當下國資委發布這個指導意見，重啟國有企業改革，的確是正當其時！

 

（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院副研究員）來源：東方早報