周其仁：畫地為牢下的土地資源配置

    土地資源配置准則，不是小事情。背景已設定：香港政府獨家向市場供地，大陸這裡則是多級、多個政府競相向市場供地。“政府之間的競爭”又很特別：甲政府賣出一塊高價地，乙政府欲與之“競爭”，隻能在自己的行政范圍內多供一塊地，爭取把甲地的需求“拉”到乙地來。

　　本來“高價土地”反映出的信息，是那個位置很不錯。一般而言，緊靠好位置的土地，其位置也不錯。所以市場裡一旦冒出來一塊高價地，通常總會刺激四周的地價上升，直到高地價帶來的淨收益遞減，地價才沿著離開中心的距離而遞減。

　　不妨看一個集市吧。最早也許有人發現在某個位置擺攤比較“招客”，生意好做﹔其他商販湊熱鬧，到那個位置競相擺攤，自發成就了一個集市。在理解上，賣家與賣家湊到一起，爭的是買家“客似雲來”﹔買家與買家擠到一起湊熱鬧，圖的則是“貨比三家”的便利。大家熙熙攘攘地爭來斗去，“人氣”聚，生意旺，攤位租上升，地價也就上升了。

　　這樣自發形成的市場，自發形成的中心，總有一股自發的吸引力，把周遭的商販、顧客以及為商戶、顧客服務的生意，不斷“拉”入市場，聚成更暢旺的市場和更有人氣的集聚地。市鎮就是這樣起來的，城市和形形色色的“中心”，一般來說也是這樣起來的。

　　商販和顧客湊到一起的種種好處，要被“成本”抵消。傳統時代，人們主要靠步行，“趕集”就不可能走得太遠。施堅雅(G.W.Skinner)發現在川西傳統農村，任何一個村子向不同的方向走上個把小時，總有一個集市存在。這說明集市網絡的覆蓋密度，受到步行距離的制約。既然那時的農民走不太遠，所以集市的規模也不可能太大。不像現在火車、高速公路和飛機都通達的大都市，聚幾千萬人都不在話下。

　　這件事情上，普通人面臨的選擇，無非是花多大代價才能享受“集聚點”的好處。在走不能走太遠的傳統時代，老鄉們平常住在離農地不遠的村庄裡，隔三差五趕趕集，有點交易和社交活動也就不錯了。工業化以來，人口與經濟集聚的淨收益增加了，農民進城和大規模城市化才逐漸成為普遍的選項。至於在大都市裡當宅男宅女，那隻有“后現代社會”才可想象。

　　無論哪個時代，選位置的經濟准則總有相通之處：人口與經濟集聚的中心處地價最高，然后向外遞降﹔在一個合適距離之外，又鼓起一個集聚的中心，也是中心地價高、四周低﹔在一個較大的空間裡，一個個集聚的中心可以用一個個地價等高線描述的圈圈來表達。這背后的行為基礎蠻可靠的，這就是人們總是按追逐較高淨收益的經濟准則，擇地而居。

　　從這點看，政府與個人、公司也沒有什麼原則上的不同。當然，政府追逐的“淨收益”，比個人、公司有更多社會方面的內容，包括諸如合法性、公眾擁護、民意等等，也是題中應有之義。問題是，政府作為一種行政組織，受到一些很特別的約束，勢必限制政府追逐較高淨收益時的選擇空間。

　　比較顯著的，是政府的行政權力受到行政區化的范圍限制。說得直白一點，政府隻能“畫地為牢”。上文講過的，村裡的農民可以出村趕集，隻要跑得動，可以到鄰村、鄰鎮的市場去擺攤、去購物。政府就不行了。作為一個行政組織，它隻能在自己的行政區劃內行使權力。以土地利用為例，乙地政府有權做的，只是出讓乙地之土地，而斷然無權出讓甲地的土地。在這樣一道硬約束下，對任何非本地范圍內的市場機會——如集聚帶來更有價值的“位置資產”——本地政府既不能扑過去投資，也不能增加外地高地價區的土地供應。它惟一可以做出的反應，是增加本地的土地供應，也增加向市場出讓土地。

　　這就好比乙村農民要去甲鎮趕集，但乙村政府說，肥水不落外人田，咱們這裡也供塊地辦個市場不就結了！村民問，咱自己咋就能辦個市場哩？乙村長答：咱村辦集市的地價比甲鎮便宜。這裡提出一個經濟問題：當甲鎮的集市產生集聚效果時，進一步擴大集市面臨哪些選擇？具體講，究竟在甲鎮多供一塊地來擴大集市，還是在乙村——或在丙村、丁村等等——多拿出一塊地來新辦集市？答案是比較淨收益。如果擴張甲鎮集市的淨收益高於新辦集市的淨收益，多供甲鎮的土地，讓乙、丙、丁村的農民自由到甲鎮趕集，最優﹔反過來，新辦市場帶來更高淨收益，那就多辦幾個吧。

　　但前提是存在一個打通了的土地市場，各家算各家的賬，以便對市場機會做“理性的”反應。倘若“畫地為牢”一下：乙村僅有權出讓乙村之地，答案就變了。道理也簡單，擴建甲鎮集市的土地淨收益再高，卻隻歸甲鎮而不歸乙村，那對於隻有權出讓乙村之地的乙村政府來說，還不如另起爐灶，在乙村也辦他一個新集市最優！

　　有人說對乙村的農民不也如此嗎？倘若土地私有，他們也隻能賣乙村自已家的土地。甲鎮擴建市場之利，對無權出讓甲鎮土地的乙村農民來說，難道不也是子烏虛有嗎？此問有理。但是乙村農民不但可出讓本村土地，還可以去甲鎮經商、投資，所以他們還可以做以下權衡：究竟冒很大的風險在本地新建一個人氣不足的集市，還是到甲鎮分享擴建那裡的集聚之利？反正經濟史的結果很清楚，任何時代的集市都集聚在某些點位，從來沒有村村都設集市這回事。

　　畫地為牢的政府卻沒轍了。作為本地政府，其行政和經濟權力差不多都是屬地化的。對它們來講的最優解，也隻能是增加本地范圍內的供地，興建本地范圍內的設施和其他項目，才能收取本地范圍內的淨收益。在本地范圍內，如果建市場用地的淨收益大過種玉米(2446,-6.00,-0.24%)，建市場就是了。至於在本村新建市場還是到鄰鎮擴大既有市場，究竟何者更優，那個問題就不歸本地政府考慮了。

　　本文涉及一個大話題，就是“地方政府競爭”。近年很流行的一種解釋，就是中國高速增長的“密碼”，是神奇的地方政府之間競爭。順便評論一句，“競爭促增長”的理念一般來說對，但阿爾欽早就講過，處處有競爭，而經濟學者的任務是調查實際競爭所受的制約條件，從而理解不同約束下的競爭，有不同的行為邏輯，也有不同的后果。“畫地為牢”下的土地資源利用，與統一土地市場下的“自然”狀態，有不小的分別。政府爭相供地，當然也是一種競爭，但從現象觀察和邏輯推演兩個層面看，此種競爭並不能提升人口與經濟集聚進程中的資源配置效率。更優的辦法有沒有？有的，那就是讓土地與畫地為牢的行政權力脫鉤，回歸普通的、能夠對更大范圍的市場機會作出反應的財產權利。

    （來源：經濟觀察報）