邢廣梅：海南邊防條例修訂，關美國何事

　　最近，《海南省沿海邊防治安管理條例(修訂草案)》成為國際熱議話，引來美國、菲律賓等向中方外交交涉。美國要求中方澄清細節，並表達對南海自由航行權受影響的擔憂。菲律賓外交部更是將此舉提升到“嚴重違反《南海各方行為宣言》及《聯合國海洋法公約》等相關國際法”、“令南海緊張局勢升級”的“高度”。

　　是修訂后的《條例》規定太離譜了嗎？顯然不是。恐怕還是相關國家過度敏感、小題大做了。

　　修訂前的《條例》是1999年海南省制定的地方性法規。這次修訂后的《條例》之所以備受關注，是因為其中規定海南省公安邊防機關將對非法進入海南省管轄海域的外國船舶採取檢查、扣押、驅逐等措施。其實，從《條例》修訂案所確立的維護海南省沿海邊防治安秩序的立法目的以及公安邊防機關的職能看，《條例》所提到的海南省管轄海域主要是指海南省沿岸及島嶼所屬12海裡領海內的范圍。同時根據相關法律規定，在違反出入境等管理法規的違法犯罪嫌疑人逃到領海外的毗連區時，公安邊防機關可在毗連區執法，並可行使緊追權，追出毗連區到他國領海外止。因此，公安邊防機關的活動區域基本限於領海及毗連區，范圍狹小，不可能影響到所謂南海航行自由權的行使。

　　修訂前與修訂后的《條例》最大的不同是適用對象的完善，體現了法律的公平、公正。之前的《條例》主要對中國船舶及人員的出境做出嚴格規定﹔而對違反沿海邊防治安管理的外國船舶及人員卻沒有規制。此次《條例》增設了這部分內容，規定在“通過海南管轄領海海域時非法停船或者下錨，尋舋滋事”等6種情況下，我公安邊防機關可依法採取登臨、檢查、扣押、驅逐、令其停航、改航、返航等措施予以處置。這些內容理應視作對修訂前《條例》的必要補充。

　　這次修訂案還包括了比較人性化的規定，即從頒布到生效，給出了一定緩沖時間，規定從明年1月1日起《條例》生效。而1999年《條例》採取的是通過即生效的方式，沒有緩沖時間。

　　實際上，修訂后的《條例》尚缺乏全面執行的法律前提。因為，目前可以執行的隻有已公布領海基線的西沙群島，對南沙群島和黃岩島因沒有公布領海基線而無法落實。中國的一貫立場是當事國應通過政治協商談判和平解決爭議島礁主權歸屬和海域劃界爭端。因此，對存在爭議的南沙群島是否執法將放到這一政策的大框架下去通盤考慮。

　　還應該看到，修訂后的《條例》不僅增加了對非法入境的外國船舶及其人員的規制，同時也放寬了出入境的程序性規定，設置了沿海邊防治安特別管理區域等條款，提高了沿海邊防治安管理的效能。我們相信，修訂后的《條例》能夠成為一部能適應形勢發展變化、著重解決實際問題的地方性法規。(作者是海軍軍事學術研究所法律研究室主任)