練洪洋：廢止“30倍上限”保住農民權益下限

賦予農民更多的知情權、參與權、話語權，維持博弈過程的公平底線，至為關鍵﹔明確被征地農民申請行政復議或者提起行政訴訟的權利，完善對市縣級政府違法違規征地行政問責制度，疏浚被征地農民事后救濟通道，亦為必須。

12月24日，《土地管理法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)提請全國人大常委會審議。《草案》刪除了現行《土地管理法》中所規定的“土地補償費和安置補助費總和不得超過土地被征收前三年平均年產值30倍”的條款。同時明確規定，征收農民集體所有土地，補償資金不落實的，不得批准和實施征地。

十八大報告明確提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。現行《土地管理法》的修正，刪除某些被社會實踐証明不合理的條款，無疑是對十八大報告精神的具體落實。

隨著工業化、城鎮化向縱深維度推進，土地資源成為各方利益的交匯點、社會矛盾的聚集點。土地是農民的“命根子”，又是地方財政的“財神爺”——隨著土地資源的市場化、資本化，土地業已成為地方上的核心資源與核心利益——雙方對土地的擁有權、使用權博弈，本質就是利益博弈。一方想低價吸納，一方想高價拋出。不過，這場博弈一開始就處於力量不對等狀態。《草案》尊重了市場法則，住房補償、土地征收的價格更貼近市場價格，裨益於消弭雙方利益訴求上的差距，減少利益沖突和社會震蕩。而征地新增“社會保障補償”機制，解決失地農民的后顧之憂，亦將在一定程度上降低征地風險。

按現行土地制度，農民擁有土地承包權。而土地承包經營權屬於契約規定的債權性質而不是法律意義上的物權，因此，農民集體和農戶對農地實際上並不擁有交易權、租讓權、抵押權。這一性質決定土地征收主體與被征收對象無法達成共識時，傾向於採取非市場經濟手段，導致賣主權益旁落。2010年，全國土地財政收入高達2.9萬億，佔了地方公共財政的半壁江山﹔2011年，雖然樓市繼續採取高壓調控狀態，全國賣地收入仍超3萬億。土地財政的背后，寫著農民利益的讓渡，這種情況若不能扭轉，即使“土地管理法”得以修訂，仍有被漠視的危險。

《土地管理法》第2條第4款雖然強調土地征用目的為公共利益，但這只是一種隻授權不限制的規范，導致土地征用長期存在公私不分的現象，公益與非公益的用地皆納其中，將一切被征用的土地稱為“國家建設用地”。地方政府通過法律所賦予的土地征用權，低價從農民中取得土地所有權后，高價出讓給企業單位從事經濟活動，而農民並未獲得應有的收益。公眾對此早有微詞，《草案》也沒明確回應“公益目的”與“商業目的”的征地。

此外，被征地農民處於弱勢地位，權益自保乏力，亦與話語權的缺失不無關系。在征地過程中，事前話語缺失，博弈不對等，利益受損的被征地農民隻能尋求事后救濟，這條路對農民布滿荊棘，對社會也充滿風險。農村土地征收，要有風險意識，通過合理的制度設計，將風險前移。其中，賦予農民更多的知情權、參與權、話語權，維持博弈過程的公平底線，至為關鍵。與此同時，明確被征地農民申請行政復議或者提起行政訴訟的權利，完善對市縣級政府違法違規征地行政問責制度，疏浚被征地農民事后救濟通道，亦為必須。一前一后，做實保障，才能有效維護農民的合法權益。