黃小虎：政府經營土地制度亟須改革

當前我們國家的基礎設施建設主要還是靠政府，那麼政府自己直接搞就有一個問題：錢從哪兒來？目前來看，相當程度上依靠的是土地財政。

嚴格來說，國外也是土地財政，西方國家地方財政收入60%∼70%來自土地稅或房產稅。我們的土地財政跟西方不一樣，來自增量土地，靠征農民的地來賣。這樣的土地財政是靠兩大制度來支撐的：一個是征地制度，還有一個就是政府經營土地的制度。這是我們國家一個特殊的制度。西方國家雖然也有國有土地或公有土地，但不由政府直接經營，而我們是由政府直接經營的。

中國大規模開始政府經營土地的實踐從1998年開始。在這一制度下,有償用地制度開始全面實施。中國開始大規模的城市化進程，對土地的需求大大增加。同時在分稅制之下，地方政府有了搞土地財政的動機和動力。一旦地方政府食髓知味，再加上有償用地制度的支持，政府經營土地迅速發展，成為全國性的浪潮。

必須承認，在中國城市化大發展的階段，政府經營土地制度在最初起到了正面作用，顯著推動了中國城市化的進程。然而，在這一制度下，政府既是裁判員又是運動員，很快就暴露出該制度的問題。從近年國內政府經營土地的實踐來看，這一制度的弊端表現在多個方面。

首先，政府經營土地會刺激政府不斷擴大土地利用規模，這使得中國保護耕地的國策難以落實。這也造就了中國的耕地保護成本極高。

其次，政府經營土地，客觀上形成了與民爭利的局面，造成社會分配不公。在中國現有的土地制度下，政府身兼裁判員和運動員兩個角色，土地利用的增值部分大部分都被政府拿走。由於憲法取締了土地的私有產權，私人無法擁有土地財產權，更不用說擁有土地財產權的經營收益。

第三，政府對土地財政的依賴以及土地金融的發展,透支了地方經濟發展的未來,也使得政府有深陷信用危機的可能。近年地方政府財政吃緊，地方債務規模迅速擴張，僅銀監會統計的地方融資平台負債就高達10萬億元以上。土地財政(同時也有土地負債)的不斷擴張，也將銀行牽涉進來。巨額的房地產和土地融資，其中包含了不小的金融風險。

第四，政府經營土地制度作為一種制度性安排，導致政府的主要注意力被吸引到如何拿土地做文章上。據了解，在政府的土地需求中，有40%屬於公益用地，30%是低價出讓的工業用地，剩下的30%才是經營性用地。而經營土地的政府需要在最后30%的土地經營中補齊前兩種方式付出的成本。不難發現，專注經營土地已經使得政府行為出現嚴重的扭曲和失控。

在現有制度下,土地財政模式已在全國各級政府變得普遍。但應該看到，政府的土地收入背后，對應的卻是兩大類債務：一類是企業和個人（用地者）的負債，土地財政透支了他們未來的利潤和收入﹔第二類是政府直接負債，如各類土地融資、地方債務等。

由於拿到土地就等於拿到利益,政府經營土地的制度還是滋生大量腐敗的溫床。從官方公布的國內高級官員腐敗數據分析,最嚴重的腐敗行為幾乎都發生在房地產領域。

中國要深化改革,就必須改革現有的政府經營土地的制度。要指出的是,土地制度改革不只是政府改革的問題,還是整個社會如何分配利益的問題。因此，土地使用制度的改革是中國深化改革的一個焦點。

本文摘自作者在“信睿高和城市沙龍”上的演講，標題系編者所加。