張強：公益慈善不能代替公共服務

　　政府不能用公益慈善來簡單替代政府公共服務供給的不足，更不能把公益慈善作為新的“錢袋子”工程來運作

　　已獲通過的國務院機構改革和職能轉變方案，明確提出公益慈善等四大類社會組織直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。前不久出台的《關於深化收入分配制度改革的若干意見》，則把慈善作為收入分配制度改革的一項重要內容，要求大力發展社會慈善事業。

　　回顧過去幾年公益慈善發展歷程，不難發現它已成為地方社會創新的重要領域。這一趨勢不僅發生在北京、廣東、上海、浙江等地，也席卷了寧夏、四川等中西部地區。不僅諸多蓬勃發展的社會組織參與其中，許多地方政府也把公益慈善領域的建設作為加強和創新社會管理，乃至區域經濟社會發展的重要抓手。然而，在公益慈善浪潮如火如荼的同時，我們也看到了冰火兩重天的“公益困境”，老百姓既不滿於政府公共服務供給的公信力匱乏，也對當前社會組織的透明性、有效性詬病很多。這一困境揭示了我國公益慈善發展面臨一個重要的問題，即政府在公益慈善發展中的定位。

　　公益慈善與政府的公共服務對應的社會職能有一定的一致性，那麼政府的“為與不為”，就涉及到政府的“大小”問題，還有政府的“有形的手”和“無形的手”問題。

　　政府的“大小”問題關乎治理范圍的確定，要明晰基本公共服務遞送框架和服務標准，確定政府承擔的公共服務職能和公益慈善工作目標的異同。政府的主體工作是建立健全基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化，實施基於公平、通過法律確定的社會福利體系建設。這與強調志願性和參與性、以對弱勢群體救助為主的公益慈善事業是有所差異的，盡管在一定層面上兩者也相互銜接、相互促進。針對這些該政府有所為的領域，我們更多考量的是政府工作是否規范、到位。在現階段公共服務供給不足的領域，政府不能用公益慈善來簡單替代政府公共服務供給的不足，更不能把公益慈善作為新的“錢袋子”工程來運作。

　　政府“有形的手”和“無形的手”關系到治理路徑。公益慈善作為一項社會治理內容，政府的參與方式也直接影響到效果。自上而下的“大政府”動員型運作模式，與公益慈善本身蘊含的自下而上的社會自主性和公民參與性有著一定的沖突。

　　在這種情況下，政府並不是不可作為，而是要轉變治理方式，即從有形的手向無形的手轉變，營造環境、搭建平台。不能大包大攬，以行政管理方式來硬性計劃公益慈善領域工作，用政治動員的方式組織民眾被動參與。軟實力理論的創建者哈佛大學約瑟夫·奈教授和筆者交流時指出，西方發達國家呈現的軟實力更多地來源於社會層面的創新活力，而不是政府的計劃管理。

　　縱觀全球，社會企業、社會金融等公益慈善創新工作在公共治理邊界和路徑方面不斷突破傳統認知框架，我們需要的可能不是一個簡單、僵化的“角色”定位，而是一個政府、企業和社會三部門互動參與式、強調能促性的公共治理精神和氛圍。

　　保証政府在公益慈善領域中更加有所作為，首先需要立法先行，加快慈善立法，加強底線建設。其次，推進社會組織體制改革，進一步破除政策障礙，從簡單准入式監管轉向服務內容上的監管，激發社會活力，讓各類社會組織成為公益慈善工作的主角。最后還需完善公共財政體系，加大政府公共服務外包的標准化，通過財政補貼、購買服務和稅收優惠等一系列政策工具充分發揮撬動社會資源的杠杆作用。當然，這裡也涉及到一個重要的基礎性工作，即建立可操作的社會效應評估體系，以保証公共資源得以有效配置。

　　（作者張強為北京師范大學社會發展與公共政策學院副院長）