海外網獨家對話國家行政學院教授程萍：大部制如何推進

海外網3月25日電 大部制改革方案塵埃落定，國務院正部級機構減少4個。“大部制改革”在推進過程中會遇到哪些機遇和困難？具體措施和細節應當如何落實？這些改變能夠為中國社會發展和百姓民生帶來哪些實實在在的好處？國家行政學院程萍教授為您細致解答。

問：在幾日前的總理答記者會上，李總理多次強調改革應當釋放紅利惠及人民，您認為大部制改革能夠帶來哪些紅利？對百姓而言，改革的利處又有哪些？

程萍：老百姓關心的是火車票不難買不隨意漲價，食品放心安全，有房住，看病上學不難，收入增加，物價穩定……至於國務院有幾個部委並不一定關心。部委分也好合也好，關鍵是能否真的給老百姓帶來好處。分或合的結果只是有的官員上去了有的官員下來了，對老百姓沒什麼意義。合了幾個部委就能給老百姓帶來紅利？

問：英美德等國家都曾進行過政府機構的改革，比如美國政府機構職能寬泛，綜合性強，加之眾多獨立部門輔助。您認為這些西方國家的改革方案對我們有哪些方面的借鑒？

程萍：不能簡單地把中國部委數量、公務員數量和某些國家比較。對於一個有5000年文明史和13億人口的發展中國家來說，許多問題非常復雜。正如李培林所說，任何一個小問題隻要乘上13億人口，就會成為一個大問題。美國歐洲等發達國家和中國的社會、文化基礎完全不同，選擇什麼樣的管理模式既要借鑒又要實事求是。

問：鐵道部並入交通部，另行成立鐵路總公司尤為引人關注。然而，大家仍然擔心鐵路總公司能否成為真正的市場主體，您認為，政企分開過程中，應當如何引入市場資本和競爭，真正把原屬於企業的歸還企業？

程萍：鐵道部並入交通部另行成立鐵路總公司本意是將政府職能和市場分開。是否能實現這一改革目的，目前爭論較多。其中一種觀點認為，這一改革帶來的風險很可能是造成新一輪國有資產流失。郎咸平發表微博反對透過上市融資解決鐵道部2.66萬億負債，指出鐵道總公司上市的災難將超過中石油，是代表性思考和聲音。鐵道部2012年就發布過《關於鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，明確了民間資本投資鐵路的領域、方式及相關保障措施，早在2006年也發布過相關法規，說明國家早就希望打破壟斷，引入市場競爭。鐵路總公司能在市場中發揮什麼作用，目前我國央企國企現狀也許能折射出一些影子？

問：大部制改革，原來的幾個部委重新整合為一個部門，事實上權利和財力更加集中，如何避免只是單純地將權力“橫向轉移”，行政效率如何得到真正提高？對大部委的監督應當如何運行？

程萍：大部制改革的目的並不是簡單地把權力和財力進行移交和集中，而是整合職能，把政府該管的事情管好，減少交叉重復，避免真空地帶。避免權力“橫向轉移”的關鍵就是放權，把可以轉交出去的職能逐步、有序地轉交出去。如果做不到這一點，提高行政效率就隻能是一句空話。司法獨立實施對權力的監督是方向。

問：在大部制改革過程中，各部委之間利益和權利盤根錯節，權利和職能的整合勢必引起新一輪震動，改革阻力可以想見，您認為該如何克服這些阻力？法律和制度能否起到什麼作用？

程萍：當前改革已經進入深水區，利益調整很難。各部委放權的關鍵，是把和利益相關的資源該還給市場的還給市場，該交給社會的交給社會。因此，大部制改革只是外在形式，關鍵是下放各種行政審批權。行政審批制度不破，形式再變也是換湯不換藥。改革開放以來歷次國務院機構改革都証實了這一點。

問：權力下放過程還可能遇到一種情況，比如行政審批權的下放，下放給一些行業組織，反而出現這些行業組織打著市場的名義，卻行駛行政權力，成為“二政府”，這該如何避免？權力應當下放到什麼地方？

程萍：在我國社會組織中，有一類很特殊的組織——人民團體，這些組織目前就是半官半民性質，擔負部分政府職責。行業協會中同樣有很大一部分與政府有千絲萬縷的聯系，有些是政府機構改革后轉變為行業協會的，有些協會負責人則是原政府人員等。這就是為什麼行業協會可能會成為“二政府”的根本原因。

問：之前有評論擔心政府下放權力，很可能變成“甩手掌櫃”，該管的反而管不好，您認為應當如何避免出現這樣的情況？

程萍：這次大部制改革體現出中央簡政放權、轉變職能的決心，但不少人擔心我國仍然出現“一管就死，一放就亂”的局面。我認為我國政府應該加大向市場向社會放權的力度，不要總是對市場對社會不放心，出現一些問題和波動就“收”，就出手干預。如對社會組織的培育和發展問題，幾經反復，仍然有很多顧慮和限制。

問：在這次方案中，重點強調政府職能的轉變，要求處理好政府與市場，中央和地方的關系，權力下放是關鍵，政府不該管的堅決不碰，那麼，哪些是政府不該管的，管與不管之間應該如何權衡和界定？

程萍：政府管與不管之間應該如何權衡和界定是個難題，尤其在我國建立中國特色社會主義的實踐中，是個動態性問題，每個發展階段有不同的理解和內涵。根據發達國家的經驗，政府隻管法律法規體系建設、制度機制的設計和規范、公共服務體系建設等。能市場調節的，一般通過市場機制實現調節，政府不直接插手。這次大部制改革體現出中央簡政放權、轉變職能的決心，但不少人擔心我國仍然出現“一管就死，一放就亂”的局面。事實上，我認為我國政府從未真正向市場向社會放過權，總是對市場對社會不放心，出現一些問題和波動就“收”，就出手干預。如對社會組織的培育和發展問題，幾經反復，仍然有很多顧慮和限制。

問：之前公布的國務院機構改革和職能轉變方案中，正部級部門減少四個，其中組成部門減少兩個，這次改革的力度是大是小，對進一步推進改革有何意義？

程萍：大部制改革不是新話題，它一直是行政管理體制改革的重要議題和內容。改革開放以來，已經進行過6次大部制改革。如伴隨流通體制的改革，將國家物資部、商業部合並為國家國內貿易部，后幾經改革成為國家經貿委內設局。2003年又將原外經貿部職能與原國家計委、國家經貿委的部分職能整合，組建商務部。對大部制改革的評價，關鍵是要看改革目的是什麼？改革效果如何？正如上面談到的物資部、商業部、外經貿部的改革，最終將相關職能綜合到商務部，目的是要建立與市場經濟體制相適應的流通體制，將生產資料和生活資料的流通、將內貿和外貌統一管理。30余年來的部委體制改革都是為了適應深化改革的需要。

程萍：管理學博士，國家行政學院社會和文化教研部研究員﹔曾任內蒙古師范大學校長助理，現為該校兼職教授，MPA導師﹔德國比勒菲爾德大學科學技術與社會研究所訪問學者，中國黨建網專家委員會委員，中國科普專家庫專家，福建省科技發展研究中心特聘研究員，中國行政體制改革研究會會員，獲歐盟培訓師資格。