东方早报：重启国企改革正当其时

我们的确需要吸取前些年搞国有企业管理层收购中所出现的内部人侵吞国有资产的教训。

 

黄少卿

 

日前，国资委印发了《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》（以下简称“国资委14条”），在笔者看来，该意见的出台，意味着国有企业改革重新启动。这是一个极其重要的改革信号，这个信号也说明，此前世界银行在《2030年的中国》报告中提出的中国必须加快国企改革的建议，得到了中国政府的积极回应。

 

国企改革无疑是中国经济改革的核心内容之一。1999年发布的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，把国企改革重点确定为：从战略上调整国有经济布局和推进国有企业战略性改组。应该说，这个文件的出台，对此后国有大中型企业的公司化和重组上市，起了关键作用。2003年国资委成立，更让人们对于在规范改制过程的基础上，进一步推进国企改革充满了期待。然而此后情形却发生了变化，2004年开始的又一次改革大争论中，有人从质疑国企改制（尤其是管理层收购）过程的公正性开始，进而强调国有经济对社会主义国家的重要性，导致国企改革陷入停顿，国有经济布局调整步伐迟缓。

 

2006年，国资委领导表示，国有经济要对军工、电网电力、石油石化、电信等七大关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力；并对装备制造、汽车、电子信息和钢铁等另外九个行业保持较强控制力。从而使国有经济布局调整的重点转变为“提高国有经济控制力”。

 

2008年全球金融危机爆发后，借助中央政府的经济刺激计划，国有企业乘机利用行政力量赋予的资金资源优势，向竞争性领域大肆扩张，从而形成了目前国有资本在大多数行业所有权形式多样的广泛分布。

 

然而，从效率和公正两方面看，一个规模过大的国有部门并不符合社会主义的本质要求。尽管部分国企利用其垄断地位，或占有产业链上游的优势而获得了财务上的高回报率。然而，整体上国有企业的生产效率并不高，根据经济学家的研究，1978-2007年的30年间，国有企业的全要素生产率提高缓慢，增长速度不及民营企业的1/4。此外，国有部门越来越成为中国收入分配差距拉大和社会不公增强的主要原因。有经济学家指出，目前70%的收入差距是不合理的垄断利润所带来的，而收入分配不公正严重影响到社会稳定。

 

也正是如此，要求重启国企改革的呼声从未停止。今年年初，世界银行发布了《2030年的中国》，其主报告第三章提出要通过结构性改革强固市场经济的基础，而结构性改革的重点就是国企改革。从内容上看，世界银行显然认为，一方面，作为公共资源的国有资本应主要或完全用于提供公共产品和公共服务，因此应退出竞争性私人产品领域。即便在公共产品领域，国有资本的投入比例和方式也取决于特定公共品的性质，多数领域并不需要政府持有全部或大部分股权。另一方面，即便需要国有资本占据主导的公共部门，也应按照现代公司制度，通过公司化和国有股权证券化方式改造国有企业，进而建立国有资本营运公司或投资基金，改进国资管理体制。

 

刚颁布的“国资委14条”，正与世界银行的建议高度契合。既然国有资本需要退出竞争性领域而向公共产品领域集中，既然公共产品领域政府也无需持有国有企业的多数股权，那么，引入民间投资主体来受让这些目前由政府持有的股权就是必要的。

 

然而，在笔者看来，“国资委14条”仍是一个框架性意见，它仅仅明确了总体的目标、原则、参与方式和规范要求，而并未对民间投资主体参与国企改制重组给出可具操作性的建议。落实这个意见，既需要有更详细的实施细则跟进，还需要政府在以下方面给出更清晰的政策安排和制度架构。

 

首先，对于不利于民间资本进入国有垄断部门的相关法律法规和投资审批事项，政府应进行彻底清查并尽快废除。2年前国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（即“新36条”）和7年前出台的“非公36条”，都并未根本改善民营企业和民间资本受到严重歧视的处境。经济学家盛洪有一个观点值得重视：激活民间投资需要废除那些不合理的部门法规和条例。正因这些法律和条例存在，民间投资才经常撞到“玻璃门”和“弹簧门”上。

 

其次，如何保证引入民间投资主体的过程公正透明？正如“国资委14条”中规定的，要“广泛发布拟引入民间投资项目的相关信息”、“不得在意向受让人资质条件中单独对民间投资主体设置附加条件”。这些规定的意图显然是要营造一种各种投资主体平等竞争的格局，从而一方面规避出价不合理、国资流失的现象，另一方面预防出现不公平现象。在这个问题上，我们的确需要吸取前些年搞国有企业经理人收购中所出现的内部人侵吞国有资产的教训。而今，国有企业内部人控制问题比以前更严重，国有企业高级管理层越来越像一个庞大的既得利益群体。如果不进行相应立法，保证引入民间投资过程的公正性与公平性就必然落空。

 

第三，应选择哪些行业和部门率先放开民间投资参与国有企业改制重组？这个问题涉及对政府重启国企改革的诚意的评价。“国资委14条”出来后，社会中一种典型的态度是，这不过是政府试图借助民间资本应对经济困难的权宜之计，一旦经济形势好转，政策还可能再次回转。正如经济学家迟福林所指出的那样，国有资本的作用未来应该定位于公益性领域。在竞争性领域，国有资本应尽可能退得彻底、退得迅速。然而，除了竞争性领域，人们可能更希望当前国有企业垄断的高盈利行业能让民资参与改制重组。这里需厘清一个问题，目前国有垄断的行业并不都是公益性行业，其垄断性往往源于行政力量。选择这些行业让民资参与国有企业改制重组，无疑是打破行政垄断的有效途径。

 

第四，国有企业改制重组后的相关事宜应给予明确规定。譬如，国有股权转让后政府获取的资金如何使用？显然，它不应再投资到非公益性领域，而应统一纳入财政预算，向公共部门集中，或用于补充政府在社会保障体系的欠账。再如，如何妥善安置好职工，包括对未到退休年龄的职工由政府组织再就业培训，以及对符合法律规定可提前退休的职工进行补偿。尤其后一个问题，处理不好，很可能产生不良影响，甚至出现既得利益群体与受损害职工结盟反对改革局面。

 

要稳定经济发展的宏观态势，不能单靠宏观政策的放松，而必须在微观上恢复民营部门的活力。如果不启动国有经济的存量改革，不节制国有资本，不改变国有企业与民争利的格局，民营部门的活力就很难激发出来。从这个意义上说，当下国资委发布这个指导意见，重启国有企业改革，的确是正当其时！

 

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院副研究员）来源：东方早报