不列赤字不发债地方财政何处突围

一是财权与事权的匹配更科学，给地方政府更多财权，是为开源；二是机构改革、政府瘦身，降低行政成本，是为节流。

 

第十一届全国人大常委会第二十七次会议昨日上午审议预算法修正案草案，修正案草案明确“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”、“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

 

在地方政府官员争取多年之后，地方政府债券终于2011年开闸试水——上海市、浙江省等四省市地方政府经国务院批准自行发债。试点不足一年时间，随即收紧，足见违约风险已引起最高权力机构的警惕。

 

地方政府发行债券的可行性论证阶段，独立论者便指出，尽管地方政府债券在国外并不少见，移植还是要小心求证，万一“水土不服”难免“南橘北枳”。就目前的地方政府的现状，放任地方政府发债，容易出现偿还风险、道德风险、管理风险。入不敷出、寅吃卯粮，地方政府才举债，收入不足、资不抵债，地方政府又拿什么还？不论以何种方式担保而发行的地方债券，在地方政府债务超过10万亿元的大背景下，偿还风险不言而喻。

 

钱是政府借的，政绩是自己的，有钱不花是“傻瓜”。在一些人持此种观念的语境下，地方政府发行债券难免助长短视行为、败家子行为，催生政绩工程、形象工程，加剧道德风险；借新债，还旧债，债务“雪球”越滚越大，又不能“破产”，只有将“定时炸弹”向后传。越传越危险，越传“负能量”越大，风险倍增。公众也不是傻子，深知其中“乾坤”。因此，去年及今年发行的地方政府债，尽管中标利率也符合市场普遍预期，认购情况却不尽如人意。

 

在楼市调控看不到边，土地财政仍然低迷的情形下，禁止地方政府发行债券、不列赤字，对于背负超10万亿元巨债的地方政府来说无异于“屋漏偏逢连夜雨，船迟又遇打头风”。仅仅还旧债、“三公”开支、“维稳”这三根“稻草”，就足以把“骆驼”压垮。地方政府总是要运转的，不列赤字不发债，地方财政当从何处“突围”？毫无疑问，必须有一套替代方案，来解决地方政府财政困境。其中有两点需要顶层斟酌，一是财权与事权的匹配更科学，给地方政府更多财权，是为开源；二是机构改革、政府瘦身，降低行政成本，是为节流。

 

地方政府债务累积，与地方政府财权和事权的不对称有莫大的关系。1994年“分灶吃饭”的税制改革，并未涉及事权划分，单边突进的结果是出现“财权上移，事权下移”现象。地方政府的财政收入占整个财政收入的比重呈逐年下降态势，地方政府的公共事务、公共支出非但未见减少，随着社会发展甚至还有增加的趋势，如“维稳”、保障房建设投入。“小脚穿大鞋”，地方政府唯有卖地过活，无地可卖就苦不堪言。不列赤字、不举债，断了地方政府这条“财路”，必然要旧事重提，在平衡财权与事权上寻找“经济增长点”。

 

另一个不可回避的事实，地方政府泥足深陷“吃饭财政”。机构臃肿，超编严重(别说普通行政人员，一个市十几位副秘书长的怪事也屡见不鲜)，直接拉高行政成本，跻身世界前列；再加上不加节制、触目惊心的“三公消费”，遂使地方财政不堪重负。假如这道难题无解，哪怕地方政府“多收三五斗”也堵不住这个“无底洞”。

 

因此，从立法层面确立现代政府的确切编制，并通过严格的执法监督约束政府的膨胀，不仅成为未来法治政府的目标之一，同时也是破解地方财政困境的必由之路。