贺雪峰：不应彻底否定土地财政

近几年，土地出让金收入大幅度上升。2006年全国土地出让金才5587亿元，2007年即猛增至9333亿元，2011年达到历史性的3.15万亿元。有些城市土地财政收入占到地方财政收入的一半以上，超过地方政府的公共财政收入。正是凭借土地财政收入，最近几年地方政府可以大刀阔斧进行城市基础设施建设，城市面貌可谓是日新月异。

巨额的土地财政自然引起社会关注。总体来讲，学界和媒介对土地财政持负面评价态度。这大致与三个原因有关：一是土地财政收入不稳定，很难纳入严格科学的预算管理，因此也就很难像公共财政一样有序支出，土地财政的使用上相对灵活，地方政府领导人的个人意志往往会起到较大作用，因此而来的城市建设上的主观性常会引起负面议论。二是地方政府有追求更多土地财政收入的冲动，因此过分注意“经营城市”，抬高地价，甚至进一步抬高房价，从而加大实体经济的成本与费用，增加市民城市生活的成本与压力。三是土地财政收入也就是卖地收入，来自低价向农民征地，高价在招拍挂市场上供地。相对巨额的土地财政和天价的城市建设用地价格，被征地农民所获补偿往往有限。失地农民因此要求有更大土地利益，为此出现普遍的征地矛盾。

因为土地财政存在以上弊端，从学界到媒体到政策部门，近年突然起了一股强大的否定土地财政的舆论，而提出由农民自主进行城市化。这种观点认为，应该提高给农民的征地补偿，让失地农民可以获得征地后建设用地市值收益；应该缩小征地范围，地方政府只能为公益事业征地，而不应进行经营性征地；应该允许农村建设用地直接上市流转，征转分离，未征即转，要建立城乡统一的建设用地市场等。也就是说，国家不再能够垄断城市建设用地一级市场，目前土地管理法规定农地必须经过国家征收才能进入土地招拍挂市场的规定必须取消。这样，目前地方政府低价向农民征地，然后高价拿到土地招拍挂市场转让，从而获得土地出让金的做法不再被允许，农地非农使用的收益不再应归地方政府，而应归承包土地的农民所有。

按此意见，当前地方政府的土地财政收入就让度给了城郊被征地的农民，让利于民的好处是农民富裕了。但问题是，这样的让利于民，只是极少数人的一夜暴富，并非所有农民都得到好处，而地方政府一旦失去土地财政收入，当前正在日新月异建设着的城市基础设施就不可能再继续。因为地方财政困难，地方就得向中央财政要钱，中央财政用于进行转移支付，比如向中西部地区农村每年转移上万亿财政资金，就会越来越难。

而城郊极少数一夜暴富的农民，其暴富程度完全可以达到户均千万以上，这足以形成一个人数很少能量很大的土地食利者阶层。其腐蚀性决定他们会进一步以自己处在特定位置的土地为要挟，要求占有更多中国经济发展剩余。新中国本已消灭了食利者阶层，现在却可能再制造出一个。

土地财政本身有一些缺点，不能因此就彻底否定土地财政，更不能因此认为就应当弃土地财政而照顾城郊农民的口袋。土地财政并非是被官员个人贪污了，而是用于地方建设。离开土地财政，将城市化带来的城郊土地非农使用增值收益全部留给农民，这与当前中国土地制度安排中的“涨价归公”内核是完全相反的，其对中国未来发展所可能造成的损害则是致命的。要完善土地财政，而不是彻底地否定它。(作者是华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)