邢广梅：海南边防条例修订，关美国何事

　　最近，《海南省沿海边防治安管理条例(修订草案)》成为国际热议话，引来美国、菲律宾等向中方外交交涉。美国要求中方澄清细节，并表达对南海自由航行权受影响的担忧。菲律宾外交部更是将此举提升到“严重违反《南海各方行为宣言》及《联合国海洋法公约》等相关国际法”、“令南海紧张局势升级”的“高度”。

　　是修订后的《条例》规定太离谱了吗？显然不是。恐怕还是相关国家过度敏感、小题大做了。

　　修订前的《条例》是1999年海南省制定的地方性法规。这次修订后的《条例》之所以备受关注，是因为其中规定海南省公安边防机关将对非法进入海南省管辖海域的外国船舶采取检查、扣押、驱逐等措施。其实，从《条例》修订案所确立的维护海南省沿海边防治安秩序的立法目的以及公安边防机关的职能看，《条例》所提到的海南省管辖海域主要是指海南省沿岸及岛屿所属12海里领海内的范围。同时根据相关法律规定，在违反出入境等管理法规的违法犯罪嫌疑人逃到领海外的毗连区时，公安边防机关可在毗连区执法，并可行使紧追权，追出毗连区到他国领海外止。因此，公安边防机关的活动区域基本限于领海及毗连区，范围狭小，不可能影响到所谓南海航行自由权的行使。

　　修订前与修订后的《条例》最大的不同是适用对象的完善，体现了法律的公平、公正。之前的《条例》主要对中国船舶及人员的出境做出严格规定；而对违反沿海边防治安管理的外国船舶及人员却没有规制。此次《条例》增设了这部分内容，规定在“通过海南管辖领海海域时非法停船或者下锚，寻衅滋事”等6种情况下，我公安边防机关可依法采取登临、检查、扣押、驱逐、令其停航、改航、返航等措施予以处置。这些内容理应视作对修订前《条例》的必要补充。

　　这次修订案还包括了比较人性化的规定，即从颁布到生效，给出了一定缓冲时间，规定从明年1月1日起《条例》生效。而1999年《条例》采取的是通过即生效的方式，没有缓冲时间。

　　实际上，修订后的《条例》尚缺乏全面执行的法律前提。因为，目前可以执行的只有已公布领海基线的西沙群岛，对南沙群岛和黄岩岛因没有公布领海基线而无法落实。中国的一贯立场是当事国应通过政治协商谈判和平解决争议岛礁主权归属和海域划界争端。因此，对存在争议的南沙群岛是否执法将放到这一政策的大框架下去通盘考虑。

　　还应该看到，修订后的《条例》不仅增加了对非法入境的外国船舶及其人员的规制，同时也放宽了出入境的程序性规定，设置了沿海边防治安特别管理区域等条款，提高了沿海边防治安管理的效能。我们相信，修订后的《条例》能够成为一部能适应形势发展变化、着重解决实际问题的地方性法规。(作者是海军军事学术研究所法律研究室主任)