吴敬琏：重启改革正当其时

今天我讲演的主题是“重启改革，正当其时”，这是一个关系国家前途的大问题。先讲我们现在站在改革道路的什么节点上，我们今后应该做些什么？首先从闭幕不久的十八大讲起。十八大是一个具有重大意义的党代表大会。为什么这么说呢？在我看来，因为这是在过去几年的关于“中国向何处去”的两种对立的“顶层设计”之中做出了一个正确选择。

过去一段时间，由于改革停滞，社会中各种矛盾积累了起来。对于怎么解决这个问题，很多人提出了许多不同的意见。概括起来大致是两种：一种意见是继续沿着十一届三中全会以来的改革开放路线向前进，建设一个法治基础上的市场经济，或者叫做规则基础上的市场经济。这是一种顶层设计。另外一种意见是从本世纪初逐渐发展起来，近两三年几乎在社会上占有优势的一种顶层设计。那就是开始叫做“北京共识”，后来叫做“中国模式”的发展模式。这是一种依靠强势政府、垄断性国企和海量投资支撑GDP高速度的增长的体制模式和发展模式。英国的《经济学人》杂志把它叫做国家资本主义，东亚国家的说法是权威式的发展主义模式。

中国应当选择哪种顶层设计？在过去几年中有激烈的争论。对十八大的意义有不同的解读。在我看来，它最重大的意义是在这两种完全不同的顶层设计中选择了正确的方向，就是“坚持社会主义市场经济体制改革的改革方向”，“处理好政府和市场的关系”，“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。当然，不仅要进行经济方面的改革，还要包括政治方面的改革，“实现国家各项工作的法治化”，“加快推进社会主义民主政治制度化”，等等。这样，十八大的决定就把重启社会主义市场经济方向的改革放到了执政党的议事日程上。

但是，在欢呼这种重大成就的同时，要非常冷静地考虑到，表示进一步推进市场化、法治化和民主化改革的决心，只是重启改革的第一步。比照过去的经验，如果没有认真扎实的后续行动，推进改革的愿望不可能变成现实。

在过去三十年中，中国有过两轮全面改革的大推进。第一轮发生在上世纪80年代中期和后期。1984年的十二届三中全会改变了“计划经济为主，市场经济为辅”的目标模式，决定把“社会主义有计划的商品经济”作为中国改革的目标。1985年的中共全国代表会议规定了“有计划商品经济”的基本内容并要求在“七五”(1986-1990)期间把这一体制的“基本框架”建立起来。1986年国务院针对“双重体制胶着对峙、摩擦很大、漏洞很多”的现状，稳定了“价、税、财联动”的配套改革方案。但是这个方案虽然得到中共中央批准，仍然在1987年被终止执行。接着，就是1988年的国家体改委做的中期改革规划，但是很快就因为出现了1988年的经济风波和1989年的政治风波，中国经济进入了三年停滞时期。

第二轮推进是从1990年12月邓小平提出要继续改革开放和要搞点市场经济开始。经过一年多的研究、讨论和准备工作，1992年中国共产党的十四次代表大会确定了社会主义市场经济的改革目标。再经过一年多的努力，在1993年的11月制定了《中国共产党关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》(“50条”)，确定了改革的重点方面和这些重点方面改革的方案，并且把这些改革方案汇集起来成为一个总体设计或称行动纲领。从1994年开始，国务院认真按照这一行动纲领的指引推进了全面的改革。加上1997年十五大对于社会主义市场经济的产权制度基础做了一个重大的决定，叫做“调整和完善所有制结构”，把社会主义市场经济建立在多种所有制经济共同发展的基础之上，使新经济体制初步建立起来。正是这一轮改革奠定了中国在世纪之交经济能够崛起的制度基础。

比照过去的这些经验，要实现全面改革必须完成三项工作：第一，确定改革的目标；第二，制定重点改革的方案和改革的总体规划；第三就是要克服阻力，把各项改革措施落到实处。

我们现在在哪一时间点上呢？显然，迄今为止，我们还是大体做到了第一点，任务还很繁重艰巨。后面的第二步、第三步的难度也许一个比一个大。所以，我们目前应该把注意力放到第二点上面。

最近召开的中央经济工作会议提出了一个要求，就是目前要深入研究全面深化改革的顶层设计和整体规划，明确提出改革整体方案、路线图和时间表。过去的经验表明，制定这样一个虽然只是大轮廓的，而且要在执行中进行调整的总体规划的改革总体设计，是一件十分艰巨和复杂的工作，必须付出极大的努力才能做好。

那么，为什么要进行顶层设计和总体规划呢？现代市场经济是非常复杂、非常精巧又非常巨大的一个系统，它不可能用“边设计、边施工”或者叫做“草鞋无样、边打边像”的做法来建立。我们应当支持从下到上的制度创新。可是，这种创新必须在一个大的目标，大的顶层设计，即市场经济的框架中进行。如果这种“创新”是为了加强所谓“中国模式”，例如有的地方采用“政府融资平台”大量举债来“经营城市”，提高GDP增长速度，就偏离了优化结构、提高效率的正确方向。

事实上，这几年一些地方在推进市场取向的改革上有许多很有意义的创新，比如上海市国资退出一些竞争性部门的计划，上海发起、正在全国展开的“营改增”改革，还有广东的简化工商企业注册手续，清理审批制度，温州的金融改革试点等等。这些非常有价值的创新，在进行规划和“路线图”、时间表设定时要认真汲取。

要做顶层设计和总体规划的另外一个原因在于现代市场经济制度是一个巨型的大系统，如果让各个部门和地区按照自己的意思设计自己的系统，然后拼起来变成一个体系，这样的体系是无法运转的。只有从顶层开始，一层一层地向下进行设计，这样建立起来的大系统中的各个子系统之间才能互联互通，才能协调互动。

关于怎样来做总体规划？我想最好是采取问题导向的办法，从分析当前突出矛盾的体制性原因入手，就能够明确改革的重点和这些重点改革的主要内容。第二步就可以综合起来，围绕完善竞争性市场体制做出财税体制、金融体制、国有经济、市场监管、行政改革、法制体系等方面的改革方案，由超脱于部门利益的政府机关把关，最后根据各项改革之间的配合关系来提出经济改革和税制改革的总体改革方案、路线图和时间表，并且监督它们的执行。

这里可以以城市化为例，设想改革方案的设计过程。说到城市化，一方面我们城市化的水平还很低，需要加速。城市化说到底是人口的城市化，目前我国城市人口只占人口总数的51%，而且这个里面有相当一部分所谓“农民工”和他们的子弟。这些人虽然住在城市里，却并不具有在现代市场经济中就业所需要具备的知识和技能，属于所谓“半城市化”人口。但是，另一方面，我国城市化是高成本低效率的。资源，特别是土地资源浪费严重，因而不可持续。而且这样一种政府主导的，用摊大饼方式建设起来的城市营运效率也很低。总之，这是一个很大的矛盾。怎样解决这一矛盾，前段时间，我国理论界做过很多研究和讨论。深入的研究表明，问题的产生源于一系列体制问题，因此要解决我国城市化的质量，即城市化的效率，靠一般号召是做不到的，必须通过改革，消除城市化效率低下的体制原因。

首先，是落实农民的土地产权，因为正是由于土地产权不落实造成的差价，才形成了用非常浪费的方式实现城市化等一系列的问题。其次，要解决政府的职能问题。世界上大多数城市是从“市”发展而来的，但中国的城市是从“城”发展而来的。“城”者“都”也，也就是政治中心。进入近代以后，情况产生了变化。但是在命令经济体制下，中国又回到了传统。即使改革开放以后，这个传统也没有被打破，于是形成了政府主导的城市化。此外，还有财政如何“回归公共财政”，退出经营性投资领域。要实现中央经济工作会议提出的“着力提高城镇化质量”的重要任务，就必须进行多方面的改革，扫除以上的这些体制性障碍。

总之，要对现在面临的主要矛盾进行深入的分析，梳理总结出我们要做哪些方面的改革，才能最后绘制出改革的路线图和时间表。

最后讲一点，就是要做好，设计好，执行好全面深化改革的总体规划、路线图，一定要群策群力。根据过去的经验，制定改革的方案设计和总体规划是一项十分艰巨、复杂的工作，需要官、产、学各界人士的广泛参与和协同努力，只有这样才能够集思广益，凝聚共识，坚定民众的信心，获得克服阻力，推进改革的社会支持。(来源：经济观察报 演讲者系国务院发展研究中心研究员)