专家解读：机构改革怎么改

国务院总理温家宝5日在政府工作报告中表示，将推进政府机构改革，初步建立职能统一的大部门体制框架。可以看到，在本次两会，国务院机构改革又是重头戏。

可以预见的是，这次要进行的机构改革，仍是过去历次机构改革的延续，它的重点是机构重组。过去，尤其是在1998年之前，每一次机构改革都会大幅度减少机构的数量，其中1998年大幅度精简了与计划经济有关的部门，尤其令人瞩目。2003年之后，机构进入调整时期，2008年开始进入大部制改革试点时期。2013年，可以预料将会继续整合机构，在整体上减少一部分机构的数量。

国务院机构改革，每五年进行一次，其时间上的原因是每隔五年，正好政府换届，机构改革方案落实之后，全国人大就可以选举政府组成人员。2003年之前，政府机构改革调整数量比较大，是因为各种改革都需要适应从计划经济向市场经济转变的需要。2003年之后，政府机构改革变动的数量较小，是因为此后市场经济已经初见成效。由于社会管理和公共服务需要政府更多地履行政府职能，所以在社会管理和公共服务领域，不可能进行机构精简，但是那么多部门数量还是需要减少，从而更好地实现国务院的组织效率，就开始了大部制的尝试。

因此，国务院机构改革，实际上有两条线索：一条是组织精简的线索。机构林立，人浮于事，显然不利于实现组织效率。从世界各国来看，成熟的市场经济发达国家，政府的内阁部数量都不多，一般在十五个左右。如果以此为参照，中国还需要大幅度精简机构。另一条线索是职能转变的线索。在一些市场经济较为成熟的发达国家，一般来说政府不管微观的事情。政府的主要职能是国防外交、宏观调控、市场监管、社会政策和公共服务。

中国要发展市场经济，不仅政府机构要精简，政府职能也必须转变。1982年政府在职能没有转变的情况下，大幅度精简机构，结果影响政府的工作，很快又不得不恢复很多机构。1987年、1992年的机构改革开始注重通过职能转变来稳定政府机构精简，取得了很大的成就。1998年的机构改革思路是，职能转变遇到了很多阻力，于是为了推进职能转变，尤其是经济部门的职能转变，开始了大幅度的机构和人员精简。当时的说法是，拆庙赶和尚，不让念计划经济的经。

2003年后，中国经济因为加入WTO而持续迅速增长，中国市场经济初具规模，政府职能在国防外交、宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职能框架到了基本成型、逐步进行能力建设，进一步履行这些职能的阶段。之后政府进入了逐步转变职能、逐步调整精简政府机构的时期。2008年如此，2013年，基本上也是如此。

因此，可以预料，2013年依然是逐步调整机构、精简机构的时期。它肯定会精简和调整几个机构，理顺其内部关系，并借机构改革解决部分机构转变职能所遇到的一些问题。而大家所关注的大部制改革，也会继续试点推进。

（作者是中国人民大学公共政策研究院执行院长，教授）

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