联合早报：通过国际民航组织能裁决空识区之争？

海外网12月23日电 新加坡《联合早报》12月23日刊登题为《通过国际民航组织裁决空识区之争？》的文章，全文摘编如下：

自11月23日中国国防部宣布划设东海防空识别区以来，已经有20多个国家先后表示或暗示将遵守中国的规则。可与此同时，日本外务省也发布消息表示，日本政府已在11月29日召开的国际民航组织（ICAO）理事会上，提议讨论应对措施。日本方面还警告，鉴于中国的行为已经威胁到了民航的航行安全，日本政府将提请国际民航组织理事会对中国的行为进行裁决。

对此，中国外交部明确表示：“日方应该告诉其他国家，它自己有没有防空识别区？当初它设立防空识别区以及此后数次扩大防空识别区的范围，有没有同别的国家商量？它自己的防空识别区范围有多大？只许自己放火，不准别人点灯，还到处煽风点火。这种做法毫无道理，别有用心。”

中国外交部的表态自然在情在理，但为了在接下来的博弈中不至于“慌张失措”，中国也应当预先弄清楚日本此举究竟可能给中国带来哪些麻烦。

首先，我们应当明白国际民航组织的性质。国际民航组织创建于1947年，是联合国专门负责制定国际航空规则，规范国际航空行为，解决国际航空冲突，以及保障国际航空安全的机构。根据国际民航公约第三条第四款的规定，各缔约国需对“民用航空器的航行安全予以应有的注意”；同时，根据公约第84条的规定“如两个或两个以上缔约国对本公约及其附件的解释或适用发生争议，而不能通过谈判解决时，经任何与争议有关的一国申请，应由理事会裁决。”这就意味着，国际民航组织确实是有权利来对中日之争进行裁决的。

其次，国际民航组织的裁决过程是怎样的。依据公约第84、85和86条的规定，理事会在接受申请后，将对争议进行调查，并最终由36个理事会成员国进行表决，不过，如若“理事会成员国为争端的一方，在理事会审议时，不得参加表决。”相关争议在经过半数理事的同意后便可通过。表决后，如若争端国对理事会的裁决不满，争端国“可向争端他方同意的特设仲裁法庭或向常设国际法院上诉”，而“常设国际法院和仲裁法庭的裁决，应为最终的裁决并具有约束力。”当然，如果争端的任何一方不接受《常设国际法院规约》，且又不能在仲裁法庭的选择方面达成协议的，争端各方应各指定一名仲裁员，再由仲裁员指定一名仲裁长，并联合组成仲裁法庭，并最终以多数票作出裁决。

中国应全方位开动外交马达

再次，国际民航组织的裁决的效力为何。依据公约第87条和88条的规定，如若缔约国不遵守理事会的裁决，国际民航组织可以对其进行处罚，包括禁止该国的航空器在其它缔约国的领土空域飞行，以及暂停其在组织大会和理事会的表决权等。

最后，中国需要提防些什么。依据公约的规定，中国虽然是理事会的成员，但无权阻止日本提交议案。不仅如此，中国还必须对议案的审理进行配合，且相关裁决一定会有结果。如果说这只是程序上不可避免的麻烦的话，理事会的裁定方式恐怕才是对中国的威胁所在。根据规定，只有理事国才有权投票，这就意味着非理事国成员即便支持中国，它们也无法在理事会里为中国投上支持票。不仅如此，公约规定，任何理事会的决议只需获得半数以上的理事国的支持便可通过，这就让日本更有信心“打赢官司”。

因为，在当前的36个理事会成员国里，除了中美日三国外，英国、法国、澳大利亚、韩国、埃及、德国、印度、意大利、利比亚、葡萄牙、沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国、西班牙等理事国都是美日的盟友和亲密伙伴。这些国家中，英国、韩国、澳大利亚已经明确表示了反对中国划设防空识别区，而欧盟及其主要成员国德国、法国等也分别表示了对中国划设防空识别区将加剧区域紧张局势的担忧。这些态度于中国来说都略显消极。当然，这也警示中国应当在接下来的国际博弈中提高警惕。

因而，面对这场可能的博弈，中国应当全方位的开动外交马达，一方面主动的去争取尽可能多的国家的支持，为自己在国际舆论声势上取得优势；另一方面，对一些态度摇摆或坚决反对中国划设防空识别区的国家，中国政府也应当让它们充分明白中国维护国家主权和合法权益的决心，以及挑战中国国家利益可能带来的风险。无论怎样，防空识别区之争从一开始就是一场硬仗，中国政府既然迈出了第一步，就应当坚定的走下去，绝对不能退缩和回头。如何“中游击水，浪遏飞舟”？这是中国在大国崛起道路上，必须好好学习的一课。

作者雷希颖是澳大利亚广播公司中东问题评论员、中国察哈尔学会研究员

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