【金台2号按】
1月11日，中央深改小组举行第20次会议，习近平总书记表示，全面深化改革头3年是夯基垒台、立柱架梁的3年，今年要力争把改革的主体框架搭建起来。作为这种“搭建框架”的一部分，会议通过了关于政务公开、保护举报人制度的若干文件。其中关于保护举报人制度的规定，或将对中国正在进行的反腐战役产生重要影响。
就这个事儿，金台君专门约请相关专家，给大家聊聊这一制度的背景与意义。
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1月11日, 中央全面深化改革领导小组召开会议审议通过了系列文件,包括《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》。这份规定的出台让笔者眼前为之一亮。要知道举报人保护制度一直是国际上通行的反腐利器，而在我国则亟待建立。如今中央通过此《规定》，无疑将会对我国举报人保护制度的确立形成巨大推动作用，为我国反腐倡廉的制度建设作出贡献。
十八大以来新任领导层对反腐倡廉的决心和成绩有目共睹,各种各样的举报信息也不断进入公众视野，一些实名举报更是引起了全社会的高度关注。中纪委也明确提倡实名举报，对实名举报进行优先办理，及时回复。对此，“中国青年报社会调查中心”的一份调查显示58．4%的受访者明确表示支持，47．8%的受访者确信实名举报对于反腐败的作用很大。但落实到行动上，只有15．8%的受访者表示在得知腐败信息时自己一定会进行实名举报。究其原因，主要是我国对举报人的保护制度没有建立。
概括起来，我国的举报人保护制度面临如下的主要问题。第一，没有专门保护举报人的法律法规。很多条款散见于《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院举报工作规定》、《监察机关举报工作办法》等法律法规或者规定之中，但多为原则性的、笼统性的，无具体的惩罚措施，并在司法实践中缺乏可操作性。
第二，没有专门保护举报人的机构。我国《刑事诉讼法》第八十五条第三款规定了公安机关、检察院和法院是履行举报人保护职能的主要法定机构，但在立法上与实践中并没有明晰它们之间的具体职责划分，造成在具体实践中举报人的合法权益保护没有真正落到实处。
第三，对举报人的保护程序缺乏具体规定。目前，我国在对于举报人如何申请保护、保护举报人的立案标准、保护机构如何受理保护、采取何种保护措施、保护行为的时间期限、异议程序等问题，法律均没有作出相应的规定。
第四，保护范围过小。从保护对象来看，我国的举报人保护对象仅限于举报人及其近亲属，与举报人关系密切的其他人不在其列。从保护内容来看，只规定了对举报人人身权利的保护，缺乏对举报人财产保护的规定。此外我国《刑法》中还有一个大的法律空白，那就是没有对恐吓、威胁行为进行定罪。
第五，保密制度不健全。在实践中，泄密事件频发，经常有将举报材料转到被举报人所在地或所在单位主管部门处理，甚至有的举报材料直接转到被举报人手中的情形发生，这为被举报人打击报复举报人提供了直接线索。
第六，对打击报复举报人的行为打击力度不够。这直接导致举报者会担心遭到报复陷害，所以出于自身安全的考虑，除非不得已，一般不愿进行实名举报，甚至对于匿名举报也会有所顾忌。
第七，对举报人的救济补偿和奖励制度不完善。对举报人因举报活动减少的实际损失(包括误工费、差旅费、住宿费、通讯费等) 如何进行补偿缺乏相应的规定，对举报人的奖励各部门、各地区规定的标准不一致。
建立健全举报人保护制度的意义自不用多说。不管是在公共还是私营部门，最先发现不当行为的通常都是那些接触相关信息的雇员。而如果他们的举报得不到支持或者保护，那么腐败的风险就会大幅增加。事实上，举报者确实可能面临同事或者上级的打击报复，包括恐吓、骚扰、解雇或者暴力等。在许多国家，举报甚至还可能与叛国或者间谍罪相联系。因此，举报人保护制度对于鼓励举报不当行为、欺诈和腐败就显得非常关键。
事实上，举报人保护制度不仅是国际上许多国家的通行做法，也被国际反腐败组织或者协议所提倡。《联合国反腐败公约》第三十三条就明确指出各缔约国要在其法律制度中纳入对举报人进行保护的举措。经合组织更是早在上世纪末就认识到举报人制度对于反腐倡廉的重要性并在国际上大力提倡。2010年的20国集团峰会上，反腐败工作组也向各国领导人递交了《举报人保护立法的指导原则》倡议，并希望得到他们的支持与执行。作为该制度的后来者，国外的经验能给我们什么启发和借鉴呢？
笔者认为应该特别重视以下一些环节和要素。第一，是否有全面清晰的立法。通过立法保护举报人权益的意义自不待言，而一部全面而专门的举报者保护法律将会是最为有效的保护手段。首先它较之于分散的规章制度有更高的可见性，其次，它更容易全面覆盖所有部门，包括私企的员工保护。第二，是否有有效的体制框架和明确的程序和渠道促进不法行为和腐败的举报。比如对于内部举报,外部举报,和对外公布等的规定，是否有奖励措施等等。第三，对受保护的举报以及举报人是否提供明确的界定，包括受保护举报的内容范围，人员等。第四，是否对报复行为有清晰定义并且提供全面而强有力的保护。比如对明显报复行为以及变相报复行为等的定义和规定，以及对举报人提供何种全面有力保护等。第五，对报复的补救措施和制裁是否明确规定。比如对被报复的控告程序、渠道等是否清晰的列出；对业已形成的报复后果提供何种的救济等。第六，是否定期举行相关的普及和宣传活动，比如提供宣传材料，对相关员工进行培训等等。第七，是否对举报人保护框架的实践效果进行定期评估和回顾。这可能要求有一套系统收集相关信息和资料的制度，并由第三方独立定期进行。
总之，上述七个环节和要素值得我们的顶层设计者认真考虑。在每一个具体方面我们也可以借鉴国外的成熟做法。作为举报人保护制度的后来者，我们可以博览众国之长，并结合我们的国情制定出一道有效而可行的制度。中央刚刚通过的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》有望为该制度的确立产生显著的推动作用，使我国反腐倡廉的制度建设迈上一个新台阶，进一步净化我国的政治生态。
（彭成义，中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员，海外网特约评论员）
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