祛病救人 图源：新华社
在最近刚结束的第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上，国家监察体制改革再次被强调。事实上，2016年11月8日起，相关试点工作已经在北京、山西、浙江三地展开；2016年12月25日，全国人大也已经通过了关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后，试点地区检察机关反贪等部门的转隶工作开始。
国家监察体制改革正在有力推进，这是事关全局的重大政治改革，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。
作为一项“摸着石头过河”的改革，就需要对以往相似案例的借鉴与学习，从而避免走弯路。那么，从全球视野来看，这项正在行进中的重大改革是否有可借鉴的国际经验呢？
独立机构模式：香港廉政公署
“香港胜在有你同ICAC！”ICAC就是我们耳熟能详的香港廉政公署。香港的廉政公署以其“三管齐下”的肃贪策略而闻名。执行处、预防贪污处和社区关系处三个部门相互配合，实施完整的肃贪策略。然而，这一机构的建立实际上也经历了一个漫长的历史过程。自从1948年港英政府设立肃贪机构至廉政公署的成立，这个过程历经了26年的时间。期间，港英政府共设立了三个机构，颁布了三部肃贪法律。而真正到1974年廉政公署的成立，才扭转了香港贪腐盛行的局面。在1974年廉政公署建立之前的这些反腐败机构之所以一直未能有效肃贪的原因主要有两个：首先，肃贪机构都是隶属于警察系统内部的。警察机构体系庞杂，反腐败机构受到层级影响，权力分散；其次，警察系统的腐败是当时香港最为严重的系统性腐败。把反腐败机构置于警察系统内部，会触及警察自身利益，缺乏独立性。在廉政公署成立之前，隶属于警察系统的历届反腐败机构并未真正有效地完成打击腐败的工作。而廉政公署的设置，最为显著的就是反腐效率的提升。这种将反腐败的权力集中设置在一个专门机构产生出的高效，也是香港腐败治理的成功所在。
香港的这一经验也表明，目前正在进行的国家监察委员会改革，将分散的机构统一，有利于整合资源，集中权力进行有效的反腐败工作。但另一方面，反腐败机关也需要注意对自身权力的制约，如何通过有效的制度设计来对反腐败机构自身的权力进行合理地制约与监督，还是非常值得思考的。就像十八届六中全会所说的：建立健全党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。国家监察机关也应该接受上述提到的党内监督体系的制约，此外还要接受舆论监督、人民群众的监督等。
监审合一模式：墨西哥等国经验
除了以香港为代表的这种独立机构模式外，国际上还较为流行一种行政监察模式即监审合一模式。这种模式主要是将国家行政监察机关与财务审计机关合一。实行监审合一模式的国家有韩国、蒙古、波兰、墨西哥、芬兰等国家。其中，墨西哥监察部是监审合一的监督模式的典型案例。
墨西哥的监察部拥有监督公务员、行政监察、财务审计等多项职能。监察部是隶属于联邦政府内部的专职部门，但它同时有两个部门组成。其中，一个部门主管行政监察，另一个部门主管财务审计。实际上，这两个部门的职能独立，但互相配合，主管财务审计的部门需要将审计信息共享给主管行政监察的部门。这样的模式一方面保证了国家行政监察的统一性和专职性，将行政监察与财务审计有机统一起来；另一方面又使得两个相对不同的职能得以分离。监督与审计职能的整合模式能够拥有较为广泛的监察职能和管辖范围。不仅监督公务员职责、政府绩效，还能够审查政府部门预算执行和财务收支情况、公务员财产申报、公共工程。
这样的模式能够将行政监察与审计职能整合在一起，拥有广泛权限，但却更注重事前监察和财务监管。就我国正在进行的国家监察体制改革来看，审计部门未纳入监察委员会。从审计的职能看，它涉及到经济监督、经济评价以及经济鉴证，还要审计政府的财政预算执行、财政收支以及企业财务收支等。审计的功能并不全都是反腐的。因此，不将审计纳入也具有合理性。
如上列举的这些国家的典型个案提供的实际是一种思路的借鉴与学习。从我们自身而言，最好的学习实际上还是需要根据自身特点进行创新与改进。无论是香港的廉政公署模式也好，还是监审合一的模式也好，都存在各自的局限性。
中国目前正在进行的国家监察体制改革，总体思路是将较为分散的机构进行整合、统一，从而提升效率，提高权威，赋予新的监察机构以独立性和权威性。无疑，这既是遵循国际发展趋势的，也是符合我国实际国情的。
（李莉，清华大学廉实力建设与发展研究中心研究员，海外网特约评论员）
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