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启示“监察委”:廉政公署是如何“站稳脚跟”的

2017-01-27 08:00:05来源:海外网
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摘要:香港廉政公署成立之初面临的这个问题实际上与我们国家目前所进行的国家监察委员会面临的转隶工作还是有诸多不同之处,但这并不妨碍我们对香港经验的借鉴与反思。

监察委 廉政公署 脚跟 启示“监察委”:廉政公署是如何“站稳脚跟”的

香港廉政公署总部。(图源:新华社 吕小炜摄)

紧锣密鼓之下的国家监察体制改革,正在进入快车道。近日,三个试点省份山西、浙江、北京相继召开人大会议,选举产生各自省级监察委主任,并在随后的人大常委会中任免监察委其他领导成员。

监察委的成立只是监察体制改革试点迈出的第一步。根据相关决定,试点地区筹备组建省、市、县三级监察委员会,各自将在2017年6月底组建市、县两级监察委员会。与此同时,围绕内部运行机制、优化执纪监督和执法监督、纪法协调衔接机制,在线索处置、证据转换、案件移送等方面的工作也将在试点省份逐步展开。

山西省监察委员会主任任建华此前接受采访时曾表示,试点工作的重点和难点在于转隶后的融合。此前,王岐山书记曾提出要求,“先完成检察机关反贪等部门的转隶,确保思想不乱、工作不断、队伍不散,推动人员融合和工作流程磨合”。

新组建机构的融合将直接影响其运作效率和权威形象。因此,如何在后续改革中能够顺利实现“转隶”融合将是非常重要的问题。作为改革创新,我们是否能从他者得到一些借鉴性的经验呢?

廉政公署也曾面临机构融合问题

作为熟知香港廉政治理历史的笔者,发现在香港廉政公署成立之初,也曾面临过类似的机构融合问题。

早在1974年香港廉政公署成立之初,机构威望尚未建立,很多人并不看好这个反贪机构,很多市民表示廉政公署想要肃贪成功基本上是“不可能完成的任务”。所以在招揽人才方面并不顺利,根据1974年香港的《工商晚报》记载,到一九七四年二月为止,虽然廉政公署收到了接近五千份申请,但合资格的大概只有四分之一左右。因此,在这种情况下廉政公署只能借助原有的警察系统的警务人员。根据叶健民教授的研究显示,廉政公署在成立的第一年内,执行处共有二百五十五名人员,其中五分之一为前警察系统人员。而在执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门的整个三百六十九名工作人员中,有三分之一都是来自于警察系统。廉政公署的第一任专员姬达在上任后即向警察系统寻觅才德俱佳的人才,之后他成功将警察系统的原侦辑处处长高级警司威利“挖”过来,出任廉政公署执行处助理处长。同时,还有百余名警队精干人员在得到政府及警队高层同意下调拨到廉政公署工作。这种调拨有点类似我们今天所谓的“转隶”。

然而,这个过程却充满波折。

首先,人心不稳。在成立前几年,廉政公署经常发生跳槽事件。例如廉政公署防止贪污处主任鲍富达(Trevor Bedford)在上任后不久即辞职,公关主任列福也提出请辞等。

其次,警察排斥。在缺乏专业人员的情况下,调拨警队人员是当时较好的一种选择。然而,就警察系统而言,他们当时的管理高层也不太情愿放人,因为毕竟这样意味着在削弱其警队自身的“战斗力”;而作为警察本身,他们个人也对这种调拨工作非常排斥,主要原因是他们觉得新机构前途未卜,同时由于廉政公署不隶属政府,人员不属于公务员,因此较警队岗位缺少退休金和子女教育补助金等福利,且在合约期满后还会面临不被续约的可能,重返警队就十分困难了。这些对于当时要调拨廉政公署的警队人员而言,是不能安心工作的重要原因之一。

廉政公署如何增强吸引力

面对这些难题,如何解决成立之初人心不稳的问题?同时,如何协调来自不同机构背景的工作人员呢?

新成立的廉政公署采取了一些创新办法。如从人事上,廉政公署专员有完全的人事权,署内职员采用聘用制,不是公务员。这一点在成立之初也成为廉政公署人员招聘的障碍,尤其对于那些从警队调拨而来的警察。为了消除这些后顾之忧,廉政公署在成立之初开始就受到充分的财政保障。廉署经费由香港最高行政长官批准后在政府预算中单列拨付。自廉政公署成立至今,其财政经费都稳中有升,自1990年代以来,尤其是到了1997年回归之后,这种增长幅度更加明显,例如从港币512万增长到705万(廉政公署的年度报告)。

廉政公署调拨警队精英人员主要是希望借助警队人员的专业办案能力。但调拨而来的警队人员由于长期在警队工作,接受的都是警队训练,他们在办案上已经形成较为成熟的技能和经验,这样与新招募来的工作人员在工作协调上有可能出现问题。鉴于此,廉政公署的解决思路主要是全力修订法律,制定统一的规范和标准。例如,根据《百里渠报告》的建议,当时的香港政府对《防止贿赂条例》做出多项修订,包括取消因财富与官职收入不相称而被调查的人士的七天陈词准备期,可以做出及时检控,调查期间可以冻结受查人资产,受查人必须交出旅游证件及罪名成立后可没收财产等。与此同时,廉政公署有《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举(舞弊及非法行为)条例》等赋予的独立调查权,包括搜查、扣押、拘捕、审讯等,必要时亦可使用武力,而抗拒或妨碍调查者则属违法。

这一做法使得新机构的工作人员完全依照新修订的法律进行规范运作,有章可循,化解因背景不同而产生的工作纠纷等。

“监察委”可从中得到的启发

从上面对香港廉政公署历史的挖掘看出,廉政公署在成立之初也面临机构人员协调运作的难题,尤其是从警队系统调拨的警察的融合与协调成为当时较为棘手的工作。这一点与我们当下正在进行的国家监察委员会试点省份即将展开的下一步工作与类似之处,我们也将面临的是,在全新的各级监察委员会中如何处理好不同机构转隶而来的工作融合与协调问题。当然,香港廉政公署成立之初面临的这个问题实际上与我们国家目前所进行的国家监察委员会面临的转隶工作还是有诸多不同之处,但这并不妨碍我们对香港经验的借鉴与反思。

笔者认为,解决转隶工作带来的机构融合与协调问题,可以从香港廉政公署的经验中得到两点启发。

首先,法律配套。香港廉政公署为了协调不同人员的工作运作机制,采用修订法律,规范工作。新机构的运作需要法律配套才能落地。这一经验对于当下我们进行的国家监察委员会改革亦非常重要。在2016年12月26日,为了履行监督、调查、处置的职权,人大常委会的决定赋予了十几种手段,包括强制手段。例如,调查可以约谈、监视居住、冻结财产,甚至滞留审查、限制行动自由等。但这些还远远不够,今后还要根据试点经验研究和丰富监察手段,让制度设计更规范。同时,由于试点地区的新变化,现行的行政监察法、刑事诉讼法、检察院组织法、检察官法、地方组织法等法律亦需要调整,未来全国人大要制定国家监察法,修改相应的法律。法律的配套实际为实际工作提供了标准和依据,有利于明确职责和权力。

其次,循序渐进。从香港的经验可以看出,不同机构和不同背景的人员被整合进入新的机构需要接受融合的现实问题。这个过程并非一蹴而就能完成的,需要花费一定的时间和耐心,循序渐进。

根据全国人大常委会2016年12月26日的最新表决通过的决定,监察委员会有三个权力,即监督权、调查权和处置权。为了这三项权力的保障,转隶及后续的融合工作意义重大。新的监察委员会需要对原隶属政府的监察部门、预防腐败部门和隶属检察机关的查处职务犯罪部门进行新的整合。其中,检察机关下属的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门的相关职能都将被整合进入新机构,相应地,这部分工作人员需要完成转隶工作。从这样的一个路线图来看,转隶工作涉及的原有机构较多,尤其对检察机关影响更为明显。

在转隶过程中,检察机关的相关机构的工作人员可能会面临诸多问题,比如在检察机关刚刚通过员额制的人员,按照司法改革的要求,享受司法配置,工资待遇都有所提高,那么转隶之后怎样衔接等问题将是直接需要面对的。再者,监察机构的相关办案人员已经长期熟悉于本机构职能规范下的实践行为,积累了较长时间的经验等。在转隶过程中,检察院难免有失落感。因此,一旦进入新的监察委员会,人员心理调适问题是否能够及时适应也是需要重视的现实问题。香港廉政公署当年对从警队调拨而来的警察们所做的工作也是注重从福利待遇上解决其后顾之忧,安稳人心。与此同时,他们还注重对调拨而来的警察给予相应的适应期,减缓心理压力等。

香港廉政公署在成立之初所经历的机构融合虽然与我们当下的国家监察委员会改革在诸多方面都有差异,但作为一个新机构所经历的跌跌撞撞与摸着石头过河与我们当下正在行进中的改革是相似的。香港经验也表明这是一个需要不断摸索与创新的一步步走过来的过程。

(李莉,清华大学廉实力建设与发展研究中心研究员,海外网特约评论员)

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