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如何理解“中国官僚体制的灵活性”

2017-03-01 14:39:13来源:海外网
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摘要:在改革开放的巨大成就背后,处处显示出的高度分权的优势和显著的地区性特征是理解中国政治体制和官僚行政治理中“灵活性”的关键。

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清朝官员图 图源:网络

【海客说】

德国特里尔大学政治经济学教授塞巴斯蒂安·海尔曼近日在一次采访中表示,中国成功的一个经常被人们忽视的关键因素是“中国官僚体制出人意料的灵活”,这一灵活性在中国经济特区的试点项目和地方上的试验中表现尤为明显。这一观点与外界常批评的中国官僚机构庞大、效率低下的缺点有很大的不同。那么官僚机构到底是不是中国共产党引领中国走向成功的关键因素?海客邀请中国社科院政治学研究所副研究员樊鹏先生为海外网(m.haiwainet.cn)撰稿,探讨中国模式成功的制度因素及其历史渊源。

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美国《纽约时报》2月23日刊发了一篇题为“共产党是如何引领中国走向成功的”的文章,文中围绕“中国的成功在多大程度上能归功于中国的政治制度?”这一问题,采访了德国特里尔大学政治经济学教授韩博天(塞巴斯蒂安·海尔曼)对此,韩博天给予了十分肯定的回答,他提出,中国政治制度的长处和政治体制的优势,还尚未得到充分认识。在他看来,除了中国的执政党有能力提供稳定的政治环境、制定长期发展的目标和有效集中资源外,一个更为关键的因素是“中国官僚体制是何等出人意料的灵活”。到底应该如何理解韩博天教授谈到的这一“灵活性”?这种“灵活性”的根源来自何处?它是否准确描述了中国政治体制的特点,又在多大程度上可以解释中国的发展成就?

改革开放的经验集中展示了中国体制的灵活性

改革开放以来,国家发展的基本任务发生重大转移。面临发展的责任和社会转型的压力,在很长一段时期内,地方政府被授予了很多驱动本地经济和主导本地经济成果分配的权力,被赋予更多维护地区和谐稳定的职责。在这一背景下,地方的资源和权力结构越来越决定政治后果,在改革开放的巨大成就背后,处处显示出的高度分权的优势和显著的地区性特征是理解中国政治体制和官僚行政治理中“灵活性”的关键。

改革发展的成功经验展示了中国体制的高度灵活性。一方面,为了更好地激励地方承担发展责任,改革开放后很长一段时期里,实行了高度分权的行政体制,不仅围绕经济发展,而且在教育、安全、医疗和社会监管等各方面,中央政府有意识地下放某些决策权。这种高度分权的制度安排,配合有效的干部人事管理制度,合理分散了执政的主体责任,大大激励了地方积极性。

另一方面,在分权机制下,中国的重大发展决策呈现出了高度的灵活性。韩博天等西方学者注意到了中国官僚体制所实施的“政策试验”是中国体制灵活性的表现,本质上就是中央利用了分权体制下各级党委政府灵活支配本地资源、拟定适宜地区发展规划的能力,通过先试点、后集中的试点和实验模式,对地方来说,可以不断试错来进行政策的“调适”,提高发展的质量;对中央来说,既积累了改革发展所必要的实践经验,又大大降低了政治体制因“顶层设计”而出现“颠覆性错误”的风险。

政治文明的历史经验孕育了中国体制的灵活性

在《纽约时报》的采访中,韩博天认为中国官僚体制的巨大灵活性和适应性,源自于中国共产党在上世纪三四十年代的历史经验,在土地改革时期,中国共产党就通过试验和分权的方式实施治理。事实上,中国政治体系的分权特征和管治的灵活性特定,可以追溯到更为久远的中国古代。

在传统中国,虽然从秦汉时期就建立了中央集权的政治体制,但是这一制度形式同近现代西欧历史上的“绝对主义”和“理性国家”的政权形式相比,有很大区别。

受到中国古代小农经济结构的影响,在大多数历史时期,统治集团不得不采取“万物有时,四时有序”的休养生息政策,承诺减少税收并尽量减少干预,避免了通过高税收建立大规模国家建制来实施治理,这与多数西方国家的历史国情存在很大区别。因此,在行政体制的设计方面,无论哪个是历史时期,中央都显示出简化政府机构的愿望,都会在保持政治集权的前提下,选择向官僚体系放权,向地方政权放权。

而各级行政官僚,在获得了灵活的税收支配权和地区管治权后,在行政实践中间,同样本着简化政府、简约治理的原则,在教育、救济、荒政、水利、治安等许多方面,积极运用政府和基层力量的合作,灵活施治,取得了良善的治理成就。法国有位汉学家魏丕信(Pierre-Etienne Will),在他有关传统中国地方基础设施管理的研究中就发现,国家对经济的直接干预程度不高,但总是能够通过委托、转契等灵活方法,力求以最小的投入而得到最大的成效,从而在财政资源十分有限的情况下,可以维系宏大的社会民生工程。

 “统分结合”更能代表当代中国体制的优势

今天的中国,不仅人口巨大,区域差异显著,而且经历了持续数十年的城镇化,执政挑战和管治任务异常多艰。一方面,国家治理本身具有高度复杂性,行政解决方案往往具有不可复制性,因此,它仍然需要适度的分权和治理的灵活性,以便激励各级党委和政府能够勇于担负责任,并保持灵活的地区回应能力。但是另一方面,中国当下的国家治理,又面对极端复杂的局面和不确定性,充满了各种价值和利益的冲突,这种情况下,它考验的是在关键的历史关头和重要的发展机遇期,国家的政治体制能否及时把握机遇、做出有效决策的能力。应当说,灵活性和有效性对于实现中华民族的伟大复兴,均具有重大意义。

数年前,美国的一位中国问题专家托尼·塞奇(Tony Saich)曾形容中国的高度分权体制为“盲人摸象”,虽然保持了必要的灵活性,但是对于处理整体性、系统性问题,却有极大的提高空间。但是如果综合中国的发展经验,可以发现中国体制并不缺少这样的能力。回顾中国的革命、建设和改革开放的历史,之所以能够克服一次又一次的挑战,引领中国向前发展,除了高度分权的灵活性之外,更重要的因素还在于中国政治体制中间善于发挥“民主集中制”和“统分结合”的优势。尤其是中国共产党的十八大以来,高度重视维护党中央权威,加强党的集中统一,大大提高了中央的统筹决策能力。

总之,中国的政治体制既有“摸着石头过河”的优势,允许形形色色的制度创新,保持治理的高度灵活性,又有坚强有力的领导权威和领导核心,善于发挥统筹兼顾的优势。这两个东西结合起来,才是西方国家难以做到的重大制度优势。

(樊鹏,中国社科院政治学研究所副研究员,海外网特约评论员)

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责编:刘思悦、王少喆

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