香港回归交接仪式（资料图）
【编者按】
弹指一挥间，香港已回归祖国20年。回首20年，香港也曾收获发展，也曾经历风雨，但在祖国母亲的怀抱里，东方明珠的色彩却始终不曾黯淡。
7月1日，香港即将迎来回归祖国20周年纪念日。在此前夕，海外网（m.haiwainet.cn）策划推出系列解读，从政治、经济、文化、社会等多方面带你解读香港这20年来的发展变化以及未来的风险挑战，希望能窥其一二，有所助益。
本篇文章由全国港澳研究会理事田飞龙撰写，集中分析“一国两制”在港实践20年中取得的成绩，同时也面对着不小的挑战。
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2014年6月，国务院新闻办发布“一国两制”在港实践白皮书，较为系统地回顾总结了回归17年来的成就与挑战，提出了“全面管治权”概念作为重构官方之基本法法理学的基础。自那时起3年多以来，香港社会经历了错综复杂的政治对抗与撕裂，包括“占中”运动、旺角暴乱、“港独”宣誓及“青年本土派”崛起，本土分离主义以挑战“一国两制”与基本法底线的方式提出未来主义的制宪议题。
香港在回归20年总体上保持繁荣稳定与高度自治的条件下，其内部之对抗力量亦不断滋长，利用香港高度自治权提供的言论与行动空间以及香港社会的冲突矛盾，将对抗焦点逐步从争取“普选”扩展至“二次前途”问题。近日，香港民主党在其综合性宣言《站在历史巨人肩上——民主党对香港与中国关系的回顾与展望》中对“民主回归论”做了全面总结，隐含在“港独”分离势力刺激与挑战下的重重危机，更以“普选”作为与“本土自决”力量的一种竞争性力量，显示出传统“泛民”面对左右压力的某种困顿态势。与之相关，6月12日，“台湾国会关注香港民主连线”在台湾成立，成为“港独”与“台独”汇流标志，值得警惕。
这些挑战来源于香港的历史复杂性。从历史观来看，部分香港人的身份认同在“殖民史观”与“本土史观”之间复杂叠加，唯独缺失了“国家史观”，或者说对现实的“政治中国”抱持一种积极不信任。即便以民主党最新的“民主回归论”观之，其中对“政治中国”的误解与偏见亦比比皆是，更不用说“青年本土派”的激进论述了。
从法理基础来看，部分香港人对“一国两制”与基本法的理解将“高度自治”凌驾于“一国”之上，普遍存在抬高《中英联合声明》与《香港人权法案条例》以及追求近乎“完全自治”之香港司法独立的倾向，而罔顾中国宪法与《基本法》的至上性及“一国两制”内部的主权、安全与发展利益。
从政治生态来看，香港社会长期存在“建制/泛民”二元化格局。近来由于“本土主义”运动之分化效应，导致反对派一分为三，温和一翼走向中间路线，激进一翼走向本土“港独”，导致对“一国两制”与基本法的共识更加薄弱。这些结构性因素在回归之前就已存在，回归二十年来未能有效治理，而有助于国家统合的“23条立法”、国民教育及两地融合等基础性制度工程或者烂尾，或者严重迟缓，反对派对此负有主要责任。
面对香港回归以来的政治与制度挑战，中央日益认识到并加强了“依法治港”的制度化运用，对于遏制反对派政治挑战、维护“一国两制”与基本法秩序权威、完善基本法宪制程序起到了“制度守护者”和“最终责任人”的作用。在基本法秩序下，香港高度自治，中央管治权通常不直接落地，而以监督权形式存在及发挥作用，其中人大释法权是中央监督特区政府依法施政及保障基本法全面准确实施的主要制度抓手之一。回归二十年，中央共行使了五次释法权，分别是1999年居港权案释法、2004年政改程序释法、2005年特首继任期限释法、2011年主权豁免释法以及2016年“港独”宣誓释法。这五次释法充分澄清了香港基本法有关条款的立法原意及规范内涵，监督和指引香港特区政府及法院依法管治和裁判，有效规管了香港基本法上的居港权秩序、政改秩序、特首继任秩序、主权豁免秩序以及选举与宣誓秩序。这五次释法还丰富和完善了基本法第158条基本法解释机制，使得人大主动释法、特首提请释法与终审法院提请释法成为人大释法启动的三种并行模式，这对于监督和制约香港司法终审权对解释提请程序的消极立场有重要的宪制意义。
2017年5月27日，张德江在纪念香港基本法实施20周年座谈会上指出，中央管治权要逐步制度化，基本法理论要体系化。这是对未来治理继续深化“依法治港”原则的明确导向。回归二十年实践证明，“一国两制”是有机统一整体，简单放任香港高度自治而不同时进行“一国”的制度建构以及建立“一国”对“两制”的宪制监督机制，就不能够保证“一国两制”与基本法在香港的正确实施。当然，这并不意味着中央管治权将深入香港管治细节，也不意味着人大释法将频繁地常态化。中央权力在“一国两制”实施中的合理角色是“制度守护者”与“最终责任人”，需要优先尊重和支持特区自治机构依法施政，只是在香港自治权难以有效运行及自治行为偏离基本法轨道或者香港社会运动挑战基本法底线时才会合宪合法地介入。中央管治权是香港基本法上的合法权力，是香港自治宪制的保障性权力，承担“一国两制”的最终宪制责任。
除了“依法治港”的理论化与制度化之外，应对挑战的另外一个重要思路就是经济互动融合，尤其是“一带一路”战略与粤港澳大湾区规划的带动与整合。21世纪的香港经济不可能再安享既往“四小龙”的固有辉煌，也无法持续获得中国前改革时段的转口红利及国际经济体系的全球化利好，而需要更加依赖国家经济的现代化与国际化为其提供新的转型成长空间。同时，一国两制内含“一国为体，两制为用”的宪制辩证逻辑，其实质正当性基础在于香港持续利用自身角色与优势对国家发展利益作出实质性贡献。参与“一带一路”及粤港澳大湾区，是香港继续证明对国家的有用性及继续享有高度自治的国家理性基础，也是统筹解决其困顿于香港本地而无法有效疏解之青年成长、就业与国家认同难题的优选通道。
回归二十年，香港基本不变，但国家大有变化，成为新全球化的担纲者。如何积极调整心态重新理解国家，在“本土”与“国际”之间补上国家认同的精神缺环，是未来香港继续享有高度自治及实践一国两制的关键。“以香港看香港”在全新的国家发展与全球化态势下已基本失效，“以中国看香港”应成为包括香港社会在内的中国，思考和拓展“一国两制”新空间、新路径的科学视角与方法论。香港如何从“背向国家”转为“面向国家”，将自身命运系于国家体系之中而不是与国家相竞争或相敌对，是1997回归之后深层次的“心理重建”议题。
从 “一国两制”到基本法，从白皮书到“八三一决定”，从张德江纪念讲话到七一庆典时刻，国家日益展现在“一国两制”实践中的整合意志与宪制维护者责任，香港需要激发自身的义务感和责任感，来匹配上“一国两制”对香港的国家理性预设和动态角色期待。我们于近期亦看到政治和解与积极理解国家的香港社会新风，事情正在起变化，我们期待香港社会摆脱“过度政治化”陷阱，从容于社会团结、经济融合及建立与国家更多的良性互动和信任，成为中华民族伟大复兴的正面因素和力量，也为自身的新命运与新身份奠基。
（田飞龙，北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事，海外网特约评论员）
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责编：李鹏宇
