美国总统特朗普 图源：中国青年网
美国当地时间8月14号特朗普签署总统备忘录，授权美国贸易代表莱特希泽，根据《1974贸易法》的302(b)条款决定是否就中国有关法律、政策和实践可能不合理或歧视性损害美国知识产权、创新和技术展开调查。这种做法引发了外界对于美国采取单边行为损害中美经济关系的担忧。
301调查的那些事儿
302（b）条款是界定特别301条款执行的方式之一。在特别301条款的规定之下，如果一国繁杂的法律、政策和实践对美国知识产权相关产品产生实质性或潜在负面影响，除非该国能展开有诚意的谈判，或者在双边或多边谈判中承诺提供充分有效知识产权保护，否则，美国贸易代表办公室必须将该国列入“优先国家名单”。根据302(b)条款，对于进入这一名单的国家，美国贸易代表办公室必须发起301调查，除非贸易代表办公室认为调查会损害美国的经济利益。
近几年来中国均被列入“优先观察国家名单”，并没有进入“优先国家名单”。特朗普在总统备忘录中也只是授权莱特希泽决定是否对中国展开301调查，而莱特希泽当天就声明要展开全面的调查。其背后存在两个方面的原因。首先是莱特希泽的主观判断和个人偏好。莱特希泽认为，中国的产业政策和其他要求技术转让的实践，是美国多年以来一直面临的极其严重的问题。回顾历史，里根政府时期发起了49次301调查。莱特希泽是当时的副贸易代表。其次，根据2016年美国国会通过的修正案，对于每个进入“优先观察国家名单”、并持续1年以上的国家，美国贸易代表办公室必须提出推动该国提高知识产权保护和公平公正市场准入的行动计划。无论是技术层面还是实践层面，这都是非常困难的事情。
301调查是基于美国国内法的单边主义行动，一直为国际社会所强烈反对。但我们必须认识到，301调查本身并不违背WTO规则，WTO协议对这一行动本身并没有约束。根据美国贸易法对调查过程的规定来看，如果涉及双边或多边贸易协议，并且相关国家间的磋商不能产生可接受的解决办法，则首先使用相关贸易协议中的争端解决程序。如果调查结论不能解决相关问题，则进一步确定外国的相关政策实践是否满足下述三个条件中的一个：1）使得美国无法行使贸易协议中的权利；2）外国政府对其政策实践无法给出合理解释，并且加重了美国企业的负担或者限制了美国企业的业务；3）外国政府不合理的或歧视性政策实践，加重了美国企业的负担或限制了美国企业的业务。如果满足前两条中的任何一条，美国贸易代表办公室就必须采取行动；如果只是满足第三条，则进一步考虑是否需要采取行动以及采取何种行动。美国政府可以利用301条款应对外国政府不合理的、歧视性的政策实践，强化其在双边和多边贸易协定中的权利。因此，301调查本身并不违背WTO协议。是否会出现违背WTO规则的情况，则要看美国最终根据调查结果而采取的具体行动和措施。
美国发起301调查的四大原因
WTO成立以来，美国很少使用301调查。进入新世纪，只是在2013年针对乌克兰的知识产权保护问题使用过一次301调查。由此，301调查被很多人看作是过时的政策手段。但我们必须认识到，时至今日，301调查依然被美国看作是解决外国不公平贸易行为的最重要的法律手段之一。
特朗普政府选择进行贸易调查，原因有四：
首先，对于美国政府而言，这是具有完全自由裁量权的贸易政策工具。可以应国内企业的请求而发起调查，也可以由政府主动发起调查。在现有法律之下，这完全依赖于政府的自主裁量，无需国会批准或进一步授权。对于特朗普政府来说，在诸多改革计划或政策措施备受挫折的情况下，这是少数几个能在形式上兑现的竞选口号。至于最终的调查结果和实质性行动，对于时下的特朗普政府应该不那么重要。
其次，这是一种主动性的政策工具。无论是在确认外国的某种政策实践违反了贸易协定的情况下，还是在美国单方认定为不公平、不公正或不合理的情况下，均可以启动调查并根据结果采取单边性、强制性的报复措施。301调查的一个重要作用是，在外国贸易政策不受任何规则管制或者没有违反既有规则的情况下，美国可以依据自身的标准和调查做出判断和采取行动。从历史经验看，美国在乌拉圭回合的谈判进程中依然积极使用301条款，这在一定程度上推动了服务贸易、贸易有关知识产权和贸易有关投资的规则进入WTO协议，这些都有利于美国的经济利益。此外，这也助推了WTO争端解决机制的建立。对于力图重构美国对外贸易和投资规则的特朗普政府，自然不会放弃这种可以灵活使用的筹码，即便被很多人认为已经“过时了”。
第三，与其他贸易政策手段相比，301调查的使用频率非常低，但效果却极其显著。1974年至今，美国政府共发起过122次301调查，这远远低于其他反对不公平贸易的政策手段的使用频率。并且，这些调查都取得了非常明显的效果。虽然现实背景和具体情况都不同于过去，但是对于时下的特朗普政府来说，这种凸显强硬姿态的手段应该具有较大的吸引力。
最后，不同于美国其他大多数贸易政策手段，301调查指向的外国贸易和投资开放以及市场秩序的调整。无论是基于现有的国际分工特点，还是基于美国国内的供求结构特征，限制进口都是得不偿失的。对于这一点早有共识。对于美国具有竞争优势的农业、高端制造业和服务业，需要综合利用出口和对外投资等渠道，在全球范围内获取最大利益。这不仅需要其他国家开放相关市场和投资领域，还需要规范其他国家国内的生产经营环境和市场竞争秩序。301调查直接指向这些问题，无论最终结果如何，无论是针对中国还是其他国家，都有助于启动针对这些问题的谈判磋商，也有助于美国在后续谈判中争取先行优势。
（于春海，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，海外网特约作者）
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