广东自贸区南沙新区南沙港汽车码头。（图据新华社）
建设自由贸易试验区是我国实施新一轮高水平对外开放的重大举措。自2008年全球金融危机暴发后，随着中国经济进入新常态，“把改革开放扎实推向纵深”成为紧急性的任务。中国共产党第十八次全国代表大会召开后，中国对外开放和深化改革形成了一套完整的新思路，而2013年中国（上海）自由贸易试验区挂牌设立，无疑是盘活改革开放这盘大棋局的重要棋眼。此后依托海关特殊监管区域又先后批准设立了一系列自贸试验区。自贸试验区建设的持续深入推进，彰显了中国实行更加积极主动的开放战略、推动形成全面开放新格局、积极推动经济全球化的决心。
自贸试验区在战略定位上突出“为国家试制度”的重要功能。即突出制度创新，以制度创新为核心任务，探索构建开放型经济新体制，深化政府与市场关系的改革，成为新一轮改革开放先行区和制度创新试验田。自贸试验区挂牌建设5年多来，告别过去依靠财税政策优惠、招商引资、引进技术、推动出口的传统开发区建设模式，聚焦投资、贸易、金融和事中事后监管和法治化环境建设等领域的制度创新，形成了一批基础性和核心制度创新，不断探索和实践自贸试验区的基本制度框架，率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，在率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境上取得重大进展。
一是确立了负面清单管理为核心的投资管理制度。投资管理体制改革是构建开放型经济新体制的重要组成部分。通过破除投资管理领域的体制机制障碍，有利于实现对内对外开放相互促进，引进来与走出去更好结合，建立公平开放、竞争有序的现代市场体系。在自贸试验区推行“准入前国民待遇+负面清单”的外商投资管理模式，是中国外商投资管理理念的全盘创新，也是中国自贸试验区成立以来开展的最大制度创新。负面清单由2013年的190条压缩到2018年的45条，外商准入政策透明度和可预期性大幅提升。同时，与外商投资负面清单管理模式相衔接，商事登记制度改革不断深化，在市场准入和事中事后监管改革方面，逐步建立起开放型经济运行管理新模式。
二是确立了符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度。以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新是实现自贸试验区扩大对外开放、形成可复制可推广经验的重点制度创新领域，也是自贸试验区相关片区加快建设国际航运中心、国际贸易中心和发挥区域辐射带动作用的要求。五年来，自贸试验区率先探索国际贸易“单一窗口”改革，对标国际贸易便利化的最佳实践和通行规则，“单一窗口”已经扩展到涵盖中央和地方的20多个部门和单位，形成了具有国际竞争力的口岸监管服务模式。自贸试验区在贸易便利化领域的制度创新举措，很好地适应了中国贸易货物品类复杂、方式多样的实际情况，大幅度提高了企业办事和政府监管的效率。
三是探索了适应更加开放环境和有效防范风险的金融创新制度。金融制度创新与风险防控是自贸试验区金融领域开放改革的重点。五年来，在坚持宏观审慎、风险可控的前提下，中国自贸试验区围绕金融创新与监管的重点领域和关键环节，开展了自由贸易账户业务、人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理改革等先行试验。上海自贸试验区创设的自由贸易账户体系，建立了“一线审慎监管、二线有限渗透”的资金跨境流动管理基础性制度，具有本外币一体化金融服务功能，并能对跨境资金流动进行实时监测，显示出较成熟的抗风险能力。自贸试验区金融领域创新的基本目标是服务实体经济，便利跨境投资和贸易，推动人民币资本项目可兑换，完善金融监管体系，为全国深化金融改革和扩大金融开放服务。
四是确立了以规范市场主体行为为重点的事中事后监管制度。自贸试验区实行市场准入负面清单管理方式后，政府的行政管理方式由以行政审批为主转变为事中事后监管。从中国自贸试验区在转变政府职能方面所做出的一系列制度创新来看，变“事前审批为主”为“事中事后监管为主”是迄今为止最有推广复制价值的举措之一。五年来，中国自贸试验区不断推进监管标准规范制度建设，从“放、管、服”出发，建立了诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒、社会监督“五位一体”事中事后监管体系，以及社会信用信息共享的事中事后监管基础性制度，实现由规范市场主体资格向规范市场主体行为转变。在深化政府与市场关系的改革中，自贸试验区探索设立了法定机构，将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担，建立了精简高效的自贸试验区管理体制，为探索国家治理体系和治理能力现代化改革积累了经验。
五是法治化建设为自贸试验区经济建设提供了法治保障。自贸试验区应在开放型经济法治建设上先行先试，逐步推出与国际接轨、符合现代服务业发展规律和国家改革创新要求的法规规章，率先构建符合国际惯例的运行规则和制度体系，建设成为中国特色社会主义法治示范区。五年来，先后成立了自贸区法院、自贸区检察院和自贸区知识产权法院等，对涉及自由贸易试验区投资贸易等商事案件，建立专业化审理机制，发展国际仲裁、商事调解机制。进一步完善中国港澳台和国外法律查明机制，为商事审判活动提供境外法律查明服务。例如，深圳前海自贸片区批准成为中国特色社会主义法治建设示范区，最高人民法院在深圳前海设立了“中国港澳台和外国法律查明研究中心”、“最高人民法院港澳台和外国法律查明研究基地”等机构。
（毛艳华，中山大学粤港澳发展研究院教授、自贸区综合研究院副院长，海外网特约作者）
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