联合国不久前发布题为《为了全人类——外层空间治理的未来》的报告认为，过去10年，太空探索领域有三大变化：发射入轨航天器数量剧增、私营企业参与增加、载人深空探测酝酿重启。与此同时，外层空间治理存在的一些问题更显尖锐。外空治理体系变革被提上议事日程。联合国报告认为，太空探索新时代快速到来，对现有外层空间治理体系形成冲击，需要从全人类利益出发，制定新的有效治理框架，推动创新，降低风险。
探索：步履不停
近日，欧洲航天局欧几里得空间望远镜搭乘美国太空探索技术公司的“猎鹰9”火箭升空；俄罗斯国家航天集团用单枚火箭成功发射43颗卫星；中国也计划实施载人月球探测任务……人类探索和利用太空的步伐不断加快。
全球每年发射的卫星数量从2012年的150颗骤增至2022年的2470颗；美国的“星链”计划、俄罗斯新一代“格洛纳斯—K2”导航卫星计划、欧盟“卫星弹性、互连和安全基础设施”卫星互联网系统计划等卫星发射计划相继出台；全球航天市场规模2022年为4240亿美元，到2030年预计增至7370亿美元；美国航天局计划2024年开展载人绕月飞行测试，“阿耳忒弥斯”新登月计划未来一二十年打算持续实施载人深空任务……近年来，太空探索领域正发生“根本性”“革命性”变化。
中国社科院国家全球战略智库理事邹治波在接受人民日报海外版记者采访时表示：“过去10年，随着可重复使用火箭技术的成熟、制造卫星成本大幅降低和太空商业价值凸显，太空探索和利用领域发生了重要的趋势性变化：私人企业进军太空势头强劲并越来越成为中坚力量，太空商业开发和应用取得划时代的进展，太空增进人类福祉的价值和潜力正在释放。”
“过去10年，一个引人注目的趋势是太空大开发拉开帷幕。”中国现代国际关系研究院军控研究中心主任郭晓兵接受人民日报海外版记者采访时指出，冷战时期，太空开发主要服务于军事和民用目的。由于成本和技术门槛过高，商业航天发展有限。所以迄今为止，人类还只处于太空大开发的初级阶段，太空中的巨大财富尚待探索。当前，投资航天的门槛和成本大大降低，太空产业发展的步伐正在加快。各国政府支持太空产业发展的政策，鼓舞了市场的热情。
美国太空战略学家加勒森说，太空资源无数倍于全球GDP总额，善于开采利用太空资源的国家将获得与其领土和人口不成比例的优势。
“随着科技发展，浩瀚太空的价值越来越被人类认知并加速开发利用。”邹治波认为，一方面，空间应用产业可为人类经济社会发展提供通信、导航、气象、观测、定位、授时等服务，对农业、渔业、环境监测、灾害反应等都具有重大作用。联合国秘书长向联合国大会提交的大会报告认为，太空探索可以服务于实现联合国“2030年可持续发展目标”；另一方面，太空中的巨量财富尚待探索、认识、开发，很多星球上均有储量巨大的各类矿物质，这对人类发展极具价值。
郭晓兵介绍，近年来，太空产业开发特点明显：一是在商业航天发射领域，大量的小型航天发射公司如雨后春笋般兴起，而且生意火爆；二是在天基互联网方面，在信息社会，太空基础设施堪称“基础设施之基础设施”，与人类生活息息相关。未来，太空与5G乃至6G的融合发展，将为智能化产业革命提供重要支撑；三是太空资源开发，月球、小行星上均有储量巨大的各类矿物质，技术发展使原本遥不可及的太空矿产资源逐渐变成现实的财富源泉。
治理：亟待完善
近几年，美国成立太空军、国家航空航天情报中心、国家太空情报中心，发布《太空作战规划指南》；在俄乌冲突中，美国的“星链”卫星系统对阵俄罗斯的“托博尔河”电子对抗系统；日前，日本政府出台首份“太空安全保障构想”，试图利用民营企业技术打造太空安保体系，扩大对太空的军事利用……外空军事化和武器化的趋势引人警惕。
“当前，太空军事竞赛已开始，太空军事化和武器化态势越来越明显，特别是太空对抗、冲突的趋势日益明显，太空的危险性越来越严重。”邹治波表示，一些国家正在研发并计划在太空部署武器，在地球陆地、海洋和空中已部署了用以打击、破坏太空物体的武器，这都将对太空安全造成严重影响。
郭晓兵表示，与之前相比，当下的太空安全挑战有三个突出特点：一是随着太空格局多极化发展，太空日益拥挤，太空物体碰撞的风险增加；二是太空战场化增加太空军备竞赛和太空武装冲突风险；三是太空大开发拉开太空资源之争的帷幕。
邹治波表示，太空治理面临两大问题：一是军事安全问题，这是攸关世界战争与和平的大问题；二是民用安全问题，即由太空空间轨道拥挤、碰撞风险、空间碎片等引起的太空交通安全问题。这两者的性质和影响层次不同，对其进行全球治理的方式方法也应有所不同。
“国际社会在20世纪60至70年代就制定了一系列条约，提出了维护太空安全的基本原则，作出了某些限制性规定，但这些规则不足以应对当前和未来的安全挑战。”郭晓兵表示，《外空条约》《宇航员营救协定》《空间物体造成损害的国际责任公约》《关于登记射入外空物体的公约》和《月球协定》确立了太空是全人类共同遗产、和平利用太空、禁止在太空中部署大规模杀伤性武器等基本原则。但受科技发展水平以及国际政治因素制约，这些条约有其不足之处，如没有禁止近地轨道的军事化，没有禁止发展和部署天基常规武器，也没有禁止反卫星武器，对“和平利用太空”“太空军事化”等具体概念没有明确界定。
“现有国际太空安全规则与机制存在明显不足与缺陷，不能有效地应对和解决太空领域日趋严峻的问题，需要加强针对外空的全球治理，修正、补充和完善外空安全规则与秩序。”邹治波表示。
改革：任重道远
“近年来，在太空领域，大国竞争再次成为主流。与冷战时期不同的是，当前太空格局的主角不再仅是美苏两个超级大国。从体现太空实力的两个主要指标——航天技术能力和包括在轨航天器数量的太空资产看，目前太空格局呈现群雄并起的多极之态。”邹治波说。
郭晓兵认为，目前太空治理体系改革存在三大争议。
——太空资产安全与太空军控先后之争。太空领域的安全问题分为两类：一类是太空的武器化和战场化威胁，另一类是随着太空日益拥挤而带来的碰撞风险升高、轨道与频率稀缺性显现等太空资产安全问题。有的国家主张应当禁止风险最大的太空武器化和战场化。有的国家主张先谈太空碎片、交通管理等太空资产安全问题。
——太空“软法”与“硬法”可行性之争。有的国家主张制定具有法律约束力的国际文书，由上而下禁止太空武器化。有的国家倾向于讨论透明和信任措施以及自愿性规则，由下而上构建国际太空软法。
——最后也是最根本的是太空霸权与太空民主化的目标之争。有的国家谋求利用自己的优势地位主导太空安全话语权、规则制定权与解释权，将太空安全规则制定作为维护太空霸权和绝对自由、打压和遏制他国的工具。有的国家则主张关于太空军控的讨论应该坚持多边主义，避免政治化、歧视性和排他性。目标的差异决定了太空军控优先事项和实现路径的不同。
“如果要在完善太空军控规则方面切实取得进展，必须正视这些分歧和纷争，设法就太空安全基本原则达成共识。否则，纠缠于具体的技术问题和国际博弈的短期利益考量，就会迷失大方向。如果在急需建章立制的太空大开发前夜无所作为，就有可能释放出太空战的魔鬼。”郭晓兵表示，国际社会要通力合作，防止太空出现大冲突大破坏。
今年2月，中国发布的《全球安全倡议概念文件》指出，加强外空领域国际合作，维护以国际法为基础的外空国际秩序。基于国际法开展外空活动，维护在轨航天员的安全和空间设施的长期可持续。尊重并确保各国平等享有和平利用外空的权利。坚决反对外空武器化和军备竞赛，支持谈判缔结外空军控国际法律文书。
“针对当前紧迫的太空武器化趋势问题，全球外空治理首要任务是谈判缔结一项防止外空军备竞赛与外空武器化的公约。”邹治波表示，中国与俄罗斯已经提出了“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”公约草案，这是国际社会谈判解决外空武器化的基础文件，国际社会应在这个基础上积极谈判并缔结这一公约。
“在太空民用安全领域，制定一项旨在避免碰撞和产生太空垃圾、资源合理分配的外空规则以规范外空秩序已迫在眉睫。”邹治波介绍，为阻止空间碎片日益增多的发展态势，维护各国外空资产的安全，国际社会应该就减少空间碎片问题谈判达成有关法律文书。同时，也应就卫星资源合理分配问题在政府间达成一项准则，国际有关组织应按此规范制定操作层面的详细规则。
完善和强化外空治理规则面临重重障碍，外空治理体系改革任重道远。郭晓兵分析，军事上，越来越多国家将太空视为“终极高地”，太空军力发展方兴未艾，无心限制太空军备；政治上，大国竞争加剧，彼此猜忌加深，通过军控共谋安全变得更难；技术上，太空技术军民两用性突出，太空武器、太空攻击等概念难以明确界定，有效核查难以进行。总体而言，最大的障碍是，各国对太空安全的基本原则缺乏共识，难以确定推进目标和路径。（记者 贾平凡）
原标题：外空治理体系变革需全球加强合作（环球热点）
《 人民日报海外版 》（ 2023年07月13日 第 06 版）
责编：吴正丹、聂舒翼
