吳敬璉：重啟改革正當其時

今天我講演的主題是“重啟改革，正當其時”，這是一個關系國家前途的大問題。先講我們現在站在改革道路的什麼節點上，我們今后應該做些什麼？首先從閉幕不久的十八大講起。十八大是一個具有重大意義的黨代表大會。為什麼這麼說呢？在我看來，因為這是在過去幾年的關於“中國向何處去”的兩種對立的“頂層設計”之中做出了一個正確選擇。

過去一段時間，由於改革停滯，社會中各種矛盾積累了起來。對於怎麼解決這個問題，很多人提出了許多不同的意見。概括起來大致是兩種：一種意見是繼續沿著十一屆三中全會以來的改革開放路線向前進，建設一個法治基礎上的市場經濟，或者叫做規則基礎上的市場經濟。這是一種頂層設計。另外一種意見是從本世紀初逐漸發展起來，近兩三年幾乎在社會上佔有優勢的一種頂層設計。那就是開始叫做“北京共識”，后來叫做“中國模式”的發展模式。這是一種依靠強勢政府、壟斷性國企和海量投資支撐GDP高速度的增長的體制模式和發展模式。英國的《經濟學人》雜志把它叫做國家資本主義，東亞國家的說法是權威式的發展主義模式。

中國應當選擇哪種頂層設計？在過去幾年中有激烈的爭論。對十八大的意義有不同的解讀。在我看來，它最重大的意義是在這兩種完全不同的頂層設計中選擇了正確的方向，就是“堅持社會主義市場經濟體制改革的改革方向”，“處理好政府和市場的關系”，“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。當然，不僅要進行經濟方面的改革，還要包括政治方面的改革，“實現國家各項工作的法治化”，“加快推進社會主義民主政治制度化”，等等。這樣，十八大的決定就把重啟社會主義市場經濟方向的改革放到了執政黨的議事日程上。

但是，在歡呼這種重大成就的同時，要非常冷靜地考慮到，表示進一步推進市場化、法治化和民主化改革的決心，只是重啟改革的第一步。比照過去的經驗，如果沒有認真扎實的后續行動，推進改革的願望不可能變成現實。

在過去三十年中，中國有過兩輪全面改革的大推進。第一輪發生在上世紀80年代中期和后期。1984年的十二屆三中全會改變了“計劃經濟為主，市場經濟為輔”的目標模式，決定把“社會主義有計劃的商品經濟”作為中國改革的目標。1985年的中共全國代表會議規定了“有計劃商品經濟”的基本內容並要求在“七五”(1986-1990)期間把這一體制的“基本框架”建立起來。1986年國務院針對“雙重體制膠著對峙、摩擦很大、漏洞很多”的現狀，穩定了“價、稅、財聯動”的配套改革方案。但是這個方案雖然得到中共中央批准，仍然在1987年被終止執行。接著，就是1988年的國家體改委做的中期改革規劃，但是很快就因為出現了1988年的經濟風波和1989年的政治風波，中國經濟進入了三年停滯時期。

第二輪推進是從1990年12月鄧小平提出要繼續改革開放和要搞點市場經濟開始。經過一年多的研究、討論和准備工作，1992年中國共產黨的十四次代表大會確定了社會主義市場經濟的改革目標。再經過一年多的努力，在1993年的11月制定了《中國共產黨關於建立社會主義市場經濟若干問題的決定》(“50條”)，確定了改革的重點方面和這些重點方面改革的方案，並且把這些改革方案匯集起來成為一個總體設計或稱行動綱領。從1994年開始，國務院認真按照這一行動綱領的指引推進了全面的改革。加上1997年十五大對於社會主義市場經濟的產權制度基礎做了一個重大的決定，叫做“調整和完善所有制結構”，把社會主義市場經濟建立在多種所有制經濟共同發展的基礎之上，使新經濟體制初步建立起來。正是這一輪改革奠定了中國在世紀之交經濟能夠崛起的制度基礎。

比照過去的這些經驗，要實現全面改革必須完成三項工作：第一，確定改革的目標﹔第二，制定重點改革的方案和改革的總體規劃﹔第三就是要克服阻力，把各項改革措施落到實處。

我們現在在哪一時間點上呢？顯然，迄今為止，我們還是大體做到了第一點，任務還很繁重艱巨。后面的第二步、第三步的難度也許一個比一個大。所以，我們目前應該把注意力放到第二點上面。

最近召開的中央經濟工作會議提出了一個要求，就是目前要深入研究全面深化改革的頂層設計和整體規劃，明確提出改革整體方案、路線圖和時間表。過去的經驗表明，制定這樣一個雖然只是大輪廓的，而且要在執行中進行調整的總體規劃的改革總體設計，是一件十分艱巨和復雜的工作，必須付出極大的努力才能做好。

那麼，為什麼要進行頂層設計和總體規劃呢？現代市場經濟是非常復雜、非常精巧又非常巨大的一個系統，它不可能用“邊設計、邊施工”或者叫做“草鞋無樣、邊打邊像”的做法來建立。我們應當支持從下到上的制度創新。可是，這種創新必須在一個大的目標，大的頂層設計，即市場經濟的框架中進行。如果這種“創新”是為了加強所謂“中國模式”，例如有的地方採用“政府融資平台”大量舉債來“經營城市”，提高GDP增長速度，就偏離了優化結構、提高效率的正確方向。

事實上，這幾年一些地方在推進市場取向的改革上有許多很有意義的創新，比如上海市國資退出一些競爭性部門的計劃，上海發起、正在全國展開的“營改增”改革，還有廣東的簡化工商企業注冊手續，清理審批制度，溫州的金融改革試點等等。這些非常有價值的創新，在進行規劃和“路線圖”、時間表設定時要認真汲取。

要做頂層設計和總體規劃的另外一個原因在於現代市場經濟制度是一個巨型的大系統，如果讓各個部門和地區按照自己的意思設計自己的系統，然后拼起來變成一個體系，這樣的體系是無法運轉的。隻有從頂層開始，一層一層地向下進行設計，這樣建立起來的大系統中的各個子系統之間才能互聯互通，才能協調互動。

關於怎樣來做總體規劃？我想最好是採取問題導向的辦法，從分析當前突出矛盾的體制性原因入手，就能夠明確改革的重點和這些重點改革的主要內容。第二步就可以綜合起來，圍繞完善競爭性市場體制做出財稅體制、金融體制、國有經濟、市場監管、行政改革、法制體系等方面的改革方案，由超脫於部門利益的政府機關把關，最后根據各項改革之間的配合關系來提出經濟改革和稅制改革的總體改革方案、路線圖和時間表，並且監督它們的執行。

這裡可以以城市化為例，設想改革方案的設計過程。說到城市化，一方面我們城市化的水平還很低，需要加速。城市化說到底是人口的城市化，目前我國城市人口隻佔人口總數的51%，而且這個裡面有相當一部分所謂“農民工”和他們的子弟。這些人雖然住在城市裡，卻並不具有在現代市場經濟中就業所需要具備的知識和技能，屬於所謂“半城市化”人口。但是，另一方面，我國城市化是高成本低效率的。資源，特別是土地資源浪費嚴重，因而不可持續。而且這樣一種政府主導的，用攤大餅方式建設起來的城市營運效率也很低。總之，這是一個很大的矛盾。怎樣解決這一矛盾，前段時間，我國理論界做過很多研究和討論。深入的研究表明，問題的產生源於一系列體制問題，因此要解決我國城市化的質量，即城市化的效率，靠一般號召是做不到的，必須通過改革，消除城市化效率低下的體制原因。

首先，是落實農民的土地產權，因為正是由於土地產權不落實造成的差價，才形成了用非常浪費的方式實現城市化等一系列的問題。其次，要解決政府的職能問題。世界上大多數城市是從“市”發展而來的，但中國的城市是從“城”發展而來的。“城”者“都”也，也就是政治中心。進入近代以后，情況產生了變化。但是在命令經濟體制下，中國又回到了傳統。即使改革開放以后，這個傳統也沒有被打破，於是形成了政府主導的城市化。此外，還有財政如何“回歸公共財政”，退出經營性投資領域。要實現中央經濟工作會議提出的“著力提高城鎮化質量”的重要任務，就必須進行多方面的改革，掃除以上的這些體制性障礙。

總之，要對現在面臨的主要矛盾進行深入的分析，梳理總結出我們要做哪些方面的改革，才能最后繪制出改革的路線圖和時間表。

最后講一點，就是要做好，設計好，執行好全面深化改革的總體規劃、路線圖，一定要群策群力。根據過去的經驗，制定改革的方案設計和總體規劃是一項十分艱巨、復雜的工作，需要官、產、學各界人士的廣泛參與和協同努力，隻有這樣才能夠集思廣益，凝聚共識，堅定民眾的信心，獲得克服阻力，推進改革的社會支持。(來源：經濟觀察報 演講者系國務院發展研究中心研究員)