陳雪蓮：大部制改革不妨借鑒德國經驗

　  兩會期間，大部制改革方案的出台一直是吸引眼球的熱議話題。可以肯定的是，中國的大部制改革也將是一個較為長期的過程。正如德國的“精干政府”改革從1995年至本世紀一直未中斷。上世紀90年代，兩德統一給德國政府帶來巨大的財政和行政壓力，同時在英國新公共管理運動的影響下，為提高國家競爭力，德國政府也開始行政管理體制改革，而政府機構改革是重點。中國的大部制改革不妨借鑒一些德國的改革思路。

　　1995年，時任聯邦內政部部長的曼弗雷德·坎特組建了推進行政改革研究的咨詢機構——“精干政府”專家委員會，做出了一系列重審職能、精簡機構的措施。政府不是萬能的，政府工作必須減少到隻保留國家的核心任務，縮減到履行法治國家任務必不可少的程度。同時，“精干政府”必須為個人的主動性和創造力開辟新的自由空間。基於這一理念，德國對聯邦所有管理部門的全面任務審核，將資源集中投入到那些政府行動必不可少、不可代替的領域中。

　　在筆者看來，德國的政府機構改革經驗具體說來有以下幾點：一是厘清政府職能邊界是推進大部制改革的前提。這包括劃清中央與地方政府的權力邊界，兩者的職能范圍和執行手段應有所不同。德國憲法明確規定，德國聯邦政府負責外交、國防、聯邦的國籍、遷徙自由和護照、貨幣及度量衡等，各州的專屬事務包括： 文化、教育、保健、治安等。州政府主要提供地方性公共產品，如地方公路與公共交通事務、水電和能源供應、地方性學校管理、博物館、醫院管理、住宅建設與城市發展規劃等事務。德國各聯邦州在憲法規定的相關管理事務領域內享有高度獨立的自主權。

　　向地方下放權力或者擴大地方自治的范圍，是中央政府部的數量逐步減少並逐步穩定下來的前提。如果我國讓各級地方政府承擔更多的執行性職責，中央政府集中於決策和監督，將更易推行大部門體制。我國現有從中央到地方縣級政府實行上下一般粗的“桶形”體制，忽略了各級政府對同一事務管理分量差別，部門權限沖突損失了行政效率也提高了協調成本。這一體制的形成既有部門管理的傳統慣例，更有行政組織法的規定，所以改革還是要從修訂立法入手。

　　其次，推行漸進式改革，不採用一刀切的形式。曼弗雷德·坎特在推行“精干政府”運動之初，曾公開宣稱要“進行一場幾十年未見的重大改革”，在改革施行過程中不斷調整最初的設想，半年后，被媒體評價為“修修補補式小打小鬧”。由於東西德地區經濟、政治制度基礎的不同，德國採用了相對溫和緩慢的改革步伐。盡可能地減少了改革帶來的阻力和震蕩，同時也給不斷調整改革結果提供了時間、空間。如今的14個部委大多都是經過多輪調整才最終成形的。

　　第三，重視決策咨詢。德國的大部制改革是在“精干政府”專家委員會的咨詢和顧問下逐步開展的。該專家委員會在充分調研的基礎上，圍繞政府核心職能重新設計政府結構，然后再由聯邦政府逐步推行。

　　在改革理念上，德國倡導把行政管理部門轉變為服務性企業。“精干政府”要求轉變行政機關與公民間上下級關系的傳統觀念。政府需要視公民為服務對象，改進管理質量，提升政府效能，政府對公眾來說是開放的、透明的和可監督的。盡管我國也倡導服務型政府，但管理人員的理念轉變和換位思考，還需切實加強。

　　第四，實行有限大部制。不是所有部門都按“大部”的要求來進行職能整合，大部數量應少而精，根據實際需要將農業、交通、衛生、能源和環保等設置為大部。但是與德國國家行政理念和政治利益至關重要的事務，不精簡反突出，如負責弱勢群體權益保護的“家庭、老人、婦女和青年事務部”，負責經濟技術國際援助與合作的“經濟合作與發展部”。

　　第五，設置獨立的執行機構，是推行“大部制”必不可少的部分。這也是大多數國家與地區的通行做法。德國在14個大部之外，另設36個獨立執行機構從事具體行政。這樣有利於決策權與執行權分離，提高政府執行力的同時，能夠有效避免因“部門利益”而出現決策不公正的情況。

    (作者是中央編譯局世界發展戰略研究部政治發展研究所副所長)