關掉非許可行政審批這個“偏門”

我們把錢稱之為錢，也有人稱之為貨幣。如果把錢稱之為貨幣了，我們就說它不是錢了，那一定是“怪物”。一直以來，非許可的行政審批就是這樣一個“怪物”。從概念上和歸類上看，它不是行政許可，但它與行政許可一樣，成為了行政機關事前管制社會事務的手段，其作用與行政許可無二。

既然，其實質與行政許可相同，怎麼又會被稱之為非許可的審批呢？這個原因還得從2005年的《行政許可法》說起。《行政許可法》是一部非常好的法律，也是對行政許可設定控制得非常嚴格的法律。按照這個法律的要求，不少行政審批過不了《行政許可法》的“關”，非得取消或者廢止不可。而當時行政機關又需要這些個事前控制手段，有些事前控制手段還有內部管理的性質，等等。鑒於此，人們就創造了一個非許可審批的概念和小小的“偏門”，給這類管制行為一個留存的空間。這就是非許可審批來源的根本原因和實際需要。

人們當初設想雖然是良好的，但其結果卻是可笑的。原以為非許可審批只是內部管理，結果卻大大超出了內部管理范圍﹔原以為非許可審批只是一個小小的“偏門”，數量很少，暫時保留，結果卻在在這個小小“偏門”裡裝進了越來越多的內容，暫時保留也成為了遙遙無期的長期霸佔，所謂內部管理，其界限也越來越模糊，內外兼具，以內管外，這些現象屢有發生。總之，非許可審批的現實，很大程度上已經背離了設想的初衷，成了行政審批制度改革一個“堡壘”。

“堡壘”不除，改革就會無法全面推進。下一步的改革，就是要完全廢除非許可審批這個行為種類，關掉非許可審批這個“偏門”，在法律制度中，再沒有非許可審批這個制度和概念，行政許可就是行政許可，內部管理就是內部管理。真正做到正本清源，名正言順。

辦法之一，清理並廢除非許可審批。在現有的非許可審批行為中，很大一部分實質上就是行政許可。這類非許可審批行，表面上或者程序上看，似乎是內部管理事務，也是內部管理程序。但最終要控制的仍然是外部的事務和外部的公民、法人、其他組織的權利義務。例如，金融機構高級管理人員任職資格，是所謂非許可審批行為。這實質上就是准入資格限制，是典型的外部事務和事前控制措施。又例如，收費標准和稅收減免的審核，也是非許可審批。但無論是收費還是稅收，最終都是針對企業、個人這類外部主體的，而且是重大的權利義務事項，卻長期被隱藏在所謂內部審批之中。

辦法之二，清理並轉換為內部管理。有些非許可審批，應當是純粹的行政機關的內部事務。既然如此，就應當清理出來，讓它成為真正的內部管理。例如，歸僑、僑眷身份確認，也是非許可審批。對歸僑、僑眷身份如果確需保留，那我也認為，這僅僅是行政機關內部管理事項，行政機關你通過日常管理手段可以確認，完全沒有必要以審批方式進行管理。所以，轉為內部管理的，不僅僅是內與外的問題，更為重要的是不得再以事前控制的方式進行管理。所以，要謹防有些地方和部門用“換湯不換藥”的思維和方式，仍然進行審批式的管理。這才是行政審批制度改革的核心所在。

辦法之三，清楚並通過立法上升為行政許可。理論上講，我們不否認非許可審批中有些就是行政許可，甚至是無法取消的行政許可。如果是這樣，那麼應當以法治的思維和法治的方式來處理這少數的非許可審批。嚴格按照《行政許可法》的規定，從嚴控制行政許可的增設。如確實符合法定條件和法定程序的，當然也可以轉換為行政許可。

無論用什麼方法，我認為，都必須堅守住關掉非行政許可“偏門”的原則，必須堅守住擰緊增設行政許可“閥門”的原則。否則，改來改去，別讓一個“堡壘”換成另一個“堡壘”。

(責編：宋勝男)