徐立凡：土地出讓金問題須從根上治

　　治理土地出讓金問題，不僅要解一時之弊，更需要著眼於長遠。把改革進行下去，土地出讓金積弊自可迎刃而解。

　　全國首次針對土地出讓金展開大范圍審計之際，土地出讓金管理再度引發關注。國土資源部數據顯示，全國土地出讓價從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計19.4萬多億元。然而，這近20萬億元的巨額資金，多數處於“封閉運行”，導致違規不斷、腐敗滋生。這也可以從2008年和2010年對部分地區土地出讓金的審計報告中得到証實。

　　土地出讓金管理中的問題，不是缺乏制度的結果，而是制度得不到遵守的結果。土地出讓金的管理和使用，土地管理法、《國務院辦公廳關於規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》《國有土地使用權出讓收支管理辦法》《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》《關於進一步加強地方政府性基金預算管理的意見》等法規，均對其作了規范，其中，“收支兩條線”、強化與公共財政預算的協調和銜接，是基本要求。

　　然而，制度再“豐滿”也抵不過現實運作中的“骨感”：做假賬減少固定支出者有之，不納入地方基金預算管理者有之，侵吞挪用者有之，且絕非個別現象。

　　不遵守制度，誠然有制度紕漏和不法者借機尋租的因素，但更根本的原因，在於土地出讓金這本賬上，在記錄地方預算外主要收入的同時，還“記錄”了沉重的地方利益訴求，以及多年形成的地方治理慣性。既要發展經濟又要發展公共服務，是地方治理的兩大要務。而經濟增長模式單一導致地方財政來源單一，限制了地方的治理空間。面對越來越繁雜的地方事務和剛性公共支出，依靠土地差價補充地方財政收入，充分利用地方債務平台，成為不少地方的共同選擇。無論是地方治理義務還是履行還債義務，客觀上對土地出讓金的管理構成了挑戰。

　　而在主觀層面，不少地方預算管理水平仍然較低，對本應納入基金預算的土地出讓金更是缺乏科學管理的認識，加之地方用錢決策尚未與人大等機構形成機制化的協調模式，因此土地出讓金常常游離於監管之外。

　　可以說，土地出讓金亂象集中顯現了地方財權事權不統一、預算管理滯后、決策機制不科學等弊端。因此，從根上革除弊端，才能讓土地出讓金變成明白賬。

　　首先，要把治理土地出讓金問題與正在深入推進的財稅體制改革結合起來。新一輪財稅體制改革，其著重點就是對央地關系的適度調整，盡可能實現地方財權和事權的相對統一。一旦地方能夠獲得長期穩定、與其管理事務相當的財政收入，那麼對於土地財政的依賴度就會減輕，土地出讓金專款專用、陽光化使用的環境就可形成。

　　土地出讓金問題還反映出加快修訂預算法的現實需要。提高預算編制和實施的科學性，是預算法修法的核心，地方基金預算如何實現與財政預算的協調，能否讓人大對基金預算實施全程監督，土地出讓金將是一個重要考核標准。

　　土地出讓金存在的問題也呼喚著地方治理的優化。在地方獲得更多財權的前景下，怎樣讓權力得到規范，怎樣提高地方花錢的決策水平是一個重大課題。明確事權，同樣是深化改革的重要內容。

　　治理土地出讓金問題，不僅要解一時之弊，更需要著眼於長遠。針對土地出讓金展開大范圍審計，是創造改革環境的先手，而在相關領域的持續改革，則是勝負手。把改革進行下去，土地出讓金積弊自可迎刃而解。

(責編：邱天人)