张海英：应禁止行政权力“强制平坟”

国务院令要求将《殡葬管理条例》第二十条修改为：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”

国务院之所以修改《殡葬管理条例》禁止强制平坟，不外乎两个原因：其一，土葬是一种传统文化，一种信仰，一种精神寄托。强制平坟显然是对传统文化、人的信仰与精神的粗暴伤害；其二，原《殡葬管理条例》允许民政部门“拒不改正的，可以强制执行”，不符合行政强制法的相关规定。此次修法值得肯定。

不过，禁止强制平坟的效果究竟如何，还是一个问号。从河南周口最近集中的“平坟运动”来看，禁止民政部门强制平坟不一定有效。据悉，周口在短短3个月内平坟200万座，为了达到平坟的目的，当地“土政策”规定：如果村干部不带头，就免职；教师不带头，就停课；党员不带头，就开除党籍。

可见，平坟已经不是民政部门的事情了，而是变成了一些地方政府的集体“运动”。那么，修改后的《殡葬管理条例》只禁止民政部门强制平坟，是否对地方政府强制平坟有效，还有待观察。

显然，禁止民政部门强制平坟相对容易，但禁止地方政府强制平坟则有一定难度。因为，民政部门强制平坟的手段相对单一，而地方政府强制平坟不仅手段多，而且可调动的行政资源很多。如果只是禁止民政部门强制平坟，效果恐怕极其有限，因为新修改的《殡葬管理条例》没有明确把地方政府包括在内。

按理说，应该禁止一切行政权力强制平坟，包括免职、停课等强逼手段。而且还应该明确规定，如何处理违规土葬、乱建坟墓等问题。新《殡葬管理条例》只规定“由民政部门责令限期改正”，如果民政部门责令改正没有效果怎么办？另外，如果民政部门违规强制平坟，该如何处罚？这些问题同样需要明确规定。

看到强制平坟，很容易让人联想到强制拆迁。无论是强制平坟还是强制拆迁，都是因为土地利益。众所周知，中央三令五申禁止强制拆迁，却屡禁不绝。因此，禁止强制平坟的效果也让人忧虑，比如，民政部门就可以把强制平坟的责任推卸掉。再加上规定只是禁止民政部门，对“强制”方式没有明确，效果也让人忧虑。

行政强制法规定：行政强制执行只能由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。也就是说，对违规土葬、乱建坟墓，如果需要强制平坟应当由司法机关来强制，这样的制度设计值得肯定。

在笔者看来，对待几千年流传下来的土葬习俗，应该多些理解、多些尊重、多些引导，不可轻易定性为“违规土葬、乱建坟墓”。如果存在故意的违规土葬、乱建坟墓，也要通过财政补贴迁坟的方式来解决，不可采取强制手段，即使需要采取强制手段，应该是司法强制，而不是行政强制。

事实上，今天一些人对待土葬的观念已经有所改变，很清楚土葬占用耕地资源。但是，并不是所有人观念更新，这就需要政策鼓励和慢慢引导，切忌为了土地利益不顾一切进行强制平坟。笔者认为，土葬完全可以保留一部分以尊重传统文化减少社会矛盾，关键在于如何为土葬设计合理的政策和地理位置。