周其仁：画地为牢下的土地资源配置

    土地资源配置准则，不是小事情。背景已设定：香港政府独家向市场供地，大陆这里则是多级、多个政府竞相向市场供地。“政府之间的竞争”又很特别：甲政府卖出一块高价地，乙政府欲与之“竞争”，只能在自己的行政范围内多供一块地，争取把甲地的需求“拉”到乙地来。

　　本来“高价土地”反映出的信息，是那个位置很不错。一般而言，紧靠好位置的土地，其位置也不错。所以市场里一旦冒出来一块高价地，通常总会刺激四周的地价上升，直到高地价带来的净收益递减，地价才沿着离开中心的距离而递减。

　　不妨看一个集市吧。最早也许有人发现在某个位置摆摊比较“招客”，生意好做；其他商贩凑热闹，到那个位置竞相摆摊，自发成就了一个集市。在理解上，卖家与卖家凑到一起，争的是买家“客似云来”；买家与买家挤到一起凑热闹，图的则是“货比三家”的便利。大家熙熙攘攘地争来斗去，“人气”聚，生意旺，摊位租上升，地价也就上升了。

　　这样自发形成的市场，自发形成的中心，总有一股自发的吸引力，把周遭的商贩、顾客以及为商户、顾客服务的生意，不断“拉”入市场，聚成更畅旺的市场和更有人气的集聚地。市镇就是这样起来的，城市和形形色色的“中心”，一般来说也是这样起来的。

　　商贩和顾客凑到一起的种种好处，要被“成本”抵消。传统时代，人们主要靠步行，“赶集”就不可能走得太远。施坚雅(G.W.Skinner)发现在川西传统农村，任何一个村子向不同的方向走上个把小时，总有一个集市存在。这说明集市网络的覆盖密度，受到步行距离的制约。既然那时的农民走不太远，所以集市的规模也不可能太大。不像现在火车、高速公路和飞机都通达的大都市，聚几千万人都不在话下。

　　这件事情上，普通人面临的选择，无非是花多大代价才能享受“集聚点”的好处。在走不能走太远的传统时代，老乡们平常住在离农地不远的村庄里，隔三差五赶赶集，有点交易和社交活动也就不错了。工业化以来，人口与经济集聚的净收益增加了，农民进城和大规模城市化才逐渐成为普遍的选项。至于在大都市里当宅男宅女，那只有“后现代社会”才可想象。

　　无论哪个时代，选位置的经济准则总有相通之处：人口与经济集聚的中心处地价最高，然后向外递降；在一个合适距离之外，又鼓起一个集聚的中心，也是中心地价高、四周低；在一个较大的空间里，一个个集聚的中心可以用一个个地价等高线描述的圈圈来表达。这背后的行为基础蛮可靠的，这就是人们总是按追逐较高净收益的经济准则，择地而居。

　　从这点看，政府与个人、公司也没有什么原则上的不同。当然，政府追逐的“净收益”，比个人、公司有更多社会方面的内容，包括诸如合法性、公众拥护、民意等等，也是题中应有之义。问题是，政府作为一种行政组织，受到一些很特别的约束，势必限制政府追逐较高净收益时的选择空间。

　　比较显著的，是政府的行政权力受到行政区化的范围限制。说得直白一点，政府只能“画地为牢”。上文讲过的，村里的农民可以出村赶集，只要跑得动，可以到邻村、邻镇的市场去摆摊、去购物。政府就不行了。作为一个行政组织，它只能在自己的行政区划内行使权力。以土地利用为例，乙地政府有权做的，只是出让乙地之土地，而断然无权出让甲地的土地。在这样一道硬约束下，对任何非本地范围内的市场机会——如集聚带来更有价值的“位置资产”——本地政府既不能扑过去投资，也不能增加外地高地价区的土地供应。它惟一可以做出的反应，是增加本地的土地供应，也增加向市场出让土地。

　　这就好比乙村农民要去甲镇赶集，但乙村政府说，肥水不落外人田，咱们这里也供块地办个市场不就结了！村民问，咱自己咋就能办个市场哩？乙村长答：咱村办集市的地价比甲镇便宜。这里提出一个经济问题：当甲镇的集市产生集聚效果时，进一步扩大集市面临哪些选择？具体讲，究竟在甲镇多供一块地来扩大集市，还是在乙村——或在丙村、丁村等等——多拿出一块地来新办集市？答案是比较净收益。如果扩张甲镇集市的净收益高于新办集市的净收益，多供甲镇的土地，让乙、丙、丁村的农民自由到甲镇赶集，最优；反过来，新办市场带来更高净收益，那就多办几个吧。

　　但前提是存在一个打通了的土地市场，各家算各家的账，以便对市场机会做“理性的”反应。倘若“画地为牢”一下：乙村仅有权出让乙村之地，答案就变了。道理也简单，扩建甲镇集市的土地净收益再高，却只归甲镇而不归乙村，那对于只有权出让乙村之地的乙村政府来说，还不如另起炉灶，在乙村也办他一个新集市最优！

　　有人说对乙村的农民不也如此吗？倘若土地私有，他们也只能卖乙村自已家的土地。甲镇扩建市场之利，对无权出让甲镇土地的乙村农民来说，难道不也是子乌虚有吗？此问有理。但是乙村农民不但可出让本村土地，还可以去甲镇经商、投资，所以他们还可以做以下权衡：究竟冒很大的风险在本地新建一个人气不足的集市，还是到甲镇分享扩建那里的集聚之利？反正经济史的结果很清楚，任何时代的集市都集聚在某些点位，从来没有村村都设集市这回事。

　　画地为牢的政府却没辙了。作为本地政府，其行政和经济权力差不多都是属地化的。对它们来讲的最优解，也只能是增加本地范围内的供地，兴建本地范围内的设施和其他项目，才能收取本地范围内的净收益。在本地范围内，如果建市场用地的净收益大过种玉米(2446,-6.00,-0.24%)，建市场就是了。至于在本村新建市场还是到邻镇扩大既有市场，究竟何者更优，那个问题就不归本地政府考虑了。

　　本文涉及一个大话题，就是“地方政府竞争”。近年很流行的一种解释，就是中国高速增长的“密码”，是神奇的地方政府之间竞争。顺便评论一句，“竞争促增长”的理念一般来说对，但阿尔钦早就讲过，处处有竞争，而经济学者的任务是调查实际竞争所受的制约条件，从而理解不同约束下的竞争，有不同的行为逻辑，也有不同的后果。“画地为牢”下的土地资源利用，与统一土地市场下的“自然”状态，有不小的分别。政府争相供地，当然也是一种竞争，但从现象观察和逻辑推演两个层面看，此种竞争并不能提升人口与经济集聚进程中的资源配置效率。更优的办法有没有？有的，那就是让土地与画地为牢的行政权力脱钩，回归普通的、能够对更大范围的市场机会作出反应的财产权利。

    （来源：经济观察报）