练洪洋：废止“30倍上限”保住农民权益下限

赋予农民更多的知情权、参与权、话语权，维持博弈过程的公平底线，至为关键；明确被征地农民申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，完善对市县级政府违法违规征地行政问责制度，疏浚被征地农民事后救济通道，亦为必须。

12月24日，《土地管理法修正案(草案)》(以下简称《草案》)提请全国人大常委会审议。《草案》删除了现行《土地管理法》中所规定的“土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前三年平均年产值30倍”的条款。同时明确规定，征收农民集体所有土地，补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。

十八大报告明确提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。现行《土地管理法》的修正，删除某些被社会实践证明不合理的条款，无疑是对十八大报告精神的具体落实。

随着工业化、城镇化向纵深维度推进，土地资源成为各方利益的交汇点、社会矛盾的聚集点。土地是农民的“命根子”，又是地方财政的“财神爷”——随着土地资源的市场化、资本化，土地业已成为地方上的核心资源与核心利益——双方对土地的拥有权、使用权博弈，本质就是利益博弈。一方想低价吸纳，一方想高价抛出。不过，这场博弈一开始就处于力量不对等状态。《草案》尊重了市场法则，住房补偿、土地征收的价格更贴近市场价格，裨益于消弭双方利益诉求上的差距，减少利益冲突和社会震荡。而征地新增“社会保障补偿”机制，解决失地农民的后顾之忧，亦将在一定程度上降低征地风险。

按现行土地制度，农民拥有土地承包权。而土地承包经营权属于契约规定的债权性质而不是法律意义上的物权，因此，农民集体和农户对农地实际上并不拥有交易权、租让权、抵押权。这一性质决定土地征收主体与被征收对象无法达成共识时，倾向于采取非市场经济手段，导致卖主权益旁落。2010年，全国土地财政收入高达2.9万亿，占了地方公共财政的半壁江山；2011年，虽然楼市继续采取高压调控状态，全国卖地收入仍超3万亿。土地财政的背后，写着农民利益的让渡，这种情况若不能扭转，即使“土地管理法”得以修订，仍有被漠视的危险。

《土地管理法》第2条第4款虽然强调土地征用目的为公共利益，但这只是一种只授权不限制的规范，导致土地征用长期存在公私不分的现象，公益与非公益的用地皆纳其中，将一切被征用的土地称为“国家建设用地”。地方政府通过法律所赋予的土地征用权，低价从农民中取得土地所有权后，高价出让给企业单位从事经济活动，而农民并未获得应有的收益。公众对此早有微词，《草案》也没明确回应“公益目的”与“商业目的”的征地。

此外，被征地农民处于弱势地位，权益自保乏力，亦与话语权的缺失不无关系。在征地过程中，事前话语缺失，博弈不对等，利益受损的被征地农民只能寻求事后救济，这条路对农民布满荆棘，对社会也充满风险。农村土地征收，要有风险意识，通过合理的制度设计，将风险前移。其中，赋予农民更多的知情权、参与权、话语权，维持博弈过程的公平底线，至为关键。与此同时，明确被征地农民申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，完善对市县级政府违法违规征地行政问责制度，疏浚被征地农民事后救济通道，亦为必须。一前一后，做实保障，才能有效维护农民的合法权益。