谢宝富：打破作风建设周期律的深层思考

2012年12月中共中央政治局通过了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，内含文风、会风、调研、出访、接待方面节约从简等规定，涉及不贴标语、不挂横幅、不铺地毯、不摆花草、不宴请、不封路、开短会等众多具体细节。此后，中央政治局领导主持会议、外出考察均身体力行该规定，地方政府及军队纷纷响应。该变革大体反应了习近平等领导人如是特质或倾向：第一，崇尚简约、朴实，讨厌摆阔、端架子和形式主义;第二，从我做起，率先垂范;第三，从力所能及的细节入手，开风气之先，为未来体制改革热身。

　　改进工作作风的周期律怪现象

改进工作作风在我国决非新名词，不仅不是新名词，反而还与政府机构改革出现“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈相似，出现过“改进-回归-再改进-再回归”的循环怪圈。

众所周知，毛泽东平生最恨贪污浪费、以权谋私、形式主义、脱离群众、贪图享乐等官僚习气，最不忍见贪官污吏骑在百姓头上作威作福。为了打击各种官僚陋习，防止所谓政权变修，他多次发动大规模的整党整风运动，不惜以“天下大乱”来实现所谓“天下大治”，可天下并未因此“大治”，官僚恶习并未因此被根除。一次次整风狂澜停息后，旧的官僚习气总在不经意中悄然回归。

改革开放以来，我国每一次政府机构改革都强调精简机构及冗员，转变机关工作作风，提高行政效率。为了遏制公款吃喝的顽症，中央还一度明确规定，公务接待不得超过“四菜一汤”，一声令下，举国无不称好。可是，没过多久，地方政府便发明出一种既不违规又可大吃大喝的怪招——每一个大菜都含四个小菜，让“四菜一汤”名正言顺地成为“十六菜一汤”，好一个“上有政策，下有对策”!此后，各地很快便将“四菜一汤”置之脑后，公款大吃大喝依旧了。

2001年党的十五届六中全会通过的《加强和改进党的作风建设的决定》指出：“听任不正之风侵蚀党的肌体，就会损害党群关系和干群关系，甚至失去民心，丧失政权……当前和今后一个时期，要抓住重点，集中解决党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风方面的突出问题”。2002年被定为“转变作风年”。在中央的号召下，广东、江苏、广西、福建、浙江、山东等20多个省级单位都有市、县开展“万人评议机关作风”活动，一时机关作风因此有所好转。

但是，由于该类评议活动在评议人选择、评议对象分类、评议方法及结果运用等环节均存在诸多不当，所以评议结果常常失真。众多机关所获的群众满意率均在90%以上，即使某些排名垫底、被惩罚的机关其满意率也常有百分之七八十;某县在连续几次获得百分之九十多的满意率之后，公然登报宣称力争来年群众满意率达100%。众所周知，现代社会是多元社会，群众对政府的满意率如能达到百分之七八十，就已经很不错了。100%的满意率，只要稍有点政治学常识的人都知道，那是骗人的鬼话!结果的失真意味着依据结果而行的赏罚失真。最终该项以反对形式主义为目标的活动自己也沦为形式主义的“政绩工程”。这或许正是这项曾年年举办、一度红火的活动近年来不了了之的根本原因。

历次改进作风之所以出现如上怪圈，原因之一是每次改进作风都是由中央领导发动并给力，但整个官员队伍并未像发动者一样热心、给力，至多不过是被动跟风，尽管他们跟风时吼得常比发动者还响。如同吹气球一样，中央领导的吹气使良好政风的气球被动变大，一俟领导注意力转移，不再吹气，即使气球口被绳子(如“四菜一汤”)扎得再紧，日子久了，气球也会慢慢泄气并还原。原因之二是历次改进作风几乎都是决心有余而制度保障及惩处不力，不仅在如何转变作风上缺乏具体事项的列举，而且对公然违反者也缺乏惩处。久而久之，官员们自然故态复萌了。当然，历次改进作风的无功而返也充分表明，官僚陋习根深蒂固，非一招一式即能根除。

　　打破作风建设周期律的政策建议

历史经验表明，传统的改进工作作风套路很难取得持久效果。走出机关作风建设循环怪圈，需要从制度规范、监督约束、文化重塑三个层面入手。

第一，制度规范。一是作风建设本身的制度规范须尽可能具体、明确、客观，以减少在执行过程中“上有政策、下有对策”的空间。国人实在太聪明了，这种聪明不仅体现在过去的文学艺术和现在的科学发明上，还更体现在钻空子的超高技艺上，对付最“聪明”人往往只能采用最笨的办法，就是划死“杠杠”——凡制度，都尽可能细致、周密，让其无空子可钻。本次作风建设与历次作风建设相比，一个可喜的变化在于不再只是笼统地强调要克服官僚主义，转变机关作风，而是具体指出了要改进的作风细节(如不挂横幅、不铺地毯、不摆花草等)，该做法值得发扬光大。例如，对党政机关“三公”消费居高不下的顽症，不妨循此做法，本着从严从省原则，在实际调研基础上，明定不同级别、性质、地区的机关的“三公”消费额度，超额一律不准报销。同时，对“三公”消费的报销发票予以抽查核实，对餐费要查实招待的是谁，是否必要，是否超标;对办公用品要核对购物小票明细，并加以分类汇总，看是否符合日常需要。

二是改革相关政治体制。作风是叶，体制是根。要从根本上改进作风还须大力改革相关政治体制。比如，从计划经济时代相沿而来的太多政府层级就经常使政府权威及执行力逐级递减，导致山高皇帝远、鞭长莫及等执行困局。作风建设也常如此：一边是中央大力提倡并力行外出考察轻车简从，不许扰民;另一边却是副县长一天陪外来领导洗n次澡，以致虚脱。一边是中央提倡并力行少开会，不宴请;另一边却是基层单位年底会议爆满，以致附近餐馆一席难求。同时，过多的政府层级还使政府间分权不清，分权越不清就越难因地制宜地管理，越易出现管理漏洞和服务真空，产生特权、腐败、专横现象。此外，政府职能转变不彻底，政府管理错位、越位、缺位现象普遍，也是机关作风难以好转的深层原因之一。可见，精简政府层级，转变政府职能，建立责权明晰、廉洁高效的政府是改变作风必练的内功之一。

第二，监督约束。人一半是天使，一半是野兽，在相似的诱惑面前总难免犯相近的错误，因而需要监督约束。在改进作风上也是如此。我国现行地方监督机构分散在政府、党委、检察院等众多部门，同时这些部门皆不同程度受制于被监督对象——地方党委或政府，以致监督效率不彰。加强政府执行力、改进机关作风，需建立横向综合、纵向垂直的监督体制，使地方监督机构既独立于被监督对象之外又拧成一股绳，敢于并有能力行使具体到位的监督权。

同时，赋予被管理、服务者对掌权者不同程度的评价权，也是促使掌权者改进作风的动力之一。因此，本世纪初一度广泛流行的群众评议机关作风活动还应在完善其程序的基础上继续推行;对于一些政府窗口性服务部门的工作，一律采用顾客办事结束后按键评价是否满意的办法，以促其工作人员转变作风。

第三，文化重塑。文化是心灵的积淀，不同的心灵积淀会产生不同的行为定式。“木秀于林，风必摧之”。一个单位一旦形成了腐败的文化，不腐败者就会无法立足;一旦形成了“门难进、脸难看、事难办”的官僚文化，待百姓如亲人者就会被视为另类;一旦形成了“能喝八两喝一斤，这个同志我放心”的酒鬼文化，就免不了“能喝白酒喝啤酒，这个同志要调走”的反常现象。尽管在外胡吃海喝远不如在家粗茶淡饭有利健康，但是长期在外山珍海味、推杯换盏的习惯总会让人感到白粥小菜少了点什么。文化是自然形成的，也是主观塑造的，只要有正确的导向、贴近心灵的说服教育、周密的制度规范、强势而持久的执行与监督，天长日久，就会生长出不同于旧文化、旧习气的新文化、新风尚。

（来源：《人民论坛》杂志 作者为北京航空航天大学公共管理学院教授）