陈雪莲：大部制改革不妨借鉴德国经验

　  两会期间，大部制改革方案的出台一直是吸引眼球的热议话题。可以肯定的是，中国的大部制改革也将是一个较为长期的过程。正如德国的“精干政府”改革从1995年至本世纪一直未中断。上世纪90年代，两德统一给德国政府带来巨大的财政和行政压力，同时在英国新公共管理运动的影响下，为提高国家竞争力，德国政府也开始行政管理体制改革，而政府机构改革是重点。中国的大部制改革不妨借鉴一些德国的改革思路。

　　1995年，时任联邦内政部部长的曼弗雷德·坎特组建了推进行政改革研究的咨询机构——“精干政府”专家委员会，做出了一系列重审职能、精简机构的措施。政府不是万能的，政府工作必须减少到只保留国家的核心任务，缩减到履行法治国家任务必不可少的程度。同时，“精干政府”必须为个人的主动性和创造力开辟新的自由空间。基于这一理念，德国对联邦所有管理部门的全面任务审核，将资源集中投入到那些政府行动必不可少、不可代替的领域中。

　　在笔者看来，德国的政府机构改革经验具体说来有以下几点：一是厘清政府职能边界是推进大部制改革的前提。这包括划清中央与地方政府的权力边界，两者的职能范围和执行手段应有所不同。德国宪法明确规定，德国联邦政府负责外交、国防、联邦的国籍、迁徙自由和护照、货币及度量衡等，各州的专属事务包括： 文化、教育、保健、治安等。州政府主要提供地方性公共产品，如地方公路与公共交通事务、水电和能源供应、地方性学校管理、博物馆、医院管理、住宅建设与城市发展规划等事务。德国各联邦州在宪法规定的相关管理事务领域内享有高度独立的自主权。

　　向地方下放权力或者扩大地方自治的范围，是中央政府部的数量逐步减少并逐步稳定下来的前提。如果我国让各级地方政府承担更多的执行性职责，中央政府集中于决策和监督，将更易推行大部门体制。我国现有从中央到地方县级政府实行上下一般粗的“桶形”体制，忽略了各级政府对同一事务管理分量差别，部门权限冲突损失了行政效率也提高了协调成本。这一体制的形成既有部门管理的传统惯例，更有行政组织法的规定，所以改革还是要从修订立法入手。

　　其次，推行渐进式改革，不采用一刀切的形式。曼弗雷德·坎特在推行“精干政府”运动之初，曾公开宣称要“进行一场几十年未见的重大改革”，在改革施行过程中不断调整最初的设想，半年后，被媒体评价为“修修补补式小打小闹”。由于东西德地区经济、政治制度基础的不同，德国采用了相对温和缓慢的改革步伐。尽可能地减少了改革带来的阻力和震荡，同时也给不断调整改革结果提供了时间、空间。如今的14个部委大多都是经过多轮调整才最终成形的。

　　第三，重视决策咨询。德国的大部制改革是在“精干政府”专家委员会的咨询和顾问下逐步开展的。该专家委员会在充分调研的基础上，围绕政府核心职能重新设计政府结构，然后再由联邦政府逐步推行。

　　在改革理念上，德国倡导把行政管理部门转变为服务性企业。“精干政府”要求转变行政机关与公民间上下级关系的传统观念。政府需要视公民为服务对象，改进管理质量，提升政府效能，政府对公众来说是开放的、透明的和可监督的。尽管我国也倡导服务型政府，但管理人员的理念转变和换位思考，还需切实加强。

　　第四，实行有限大部制。不是所有部门都按“大部”的要求来进行职能整合，大部数量应少而精，根据实际需要将农业、交通、卫生、能源和环保等设置为大部。但是与德国国家行政理念和政治利益至关重要的事务，不精简反突出，如负责弱势群体权益保护的“家庭、老人、妇女和青年事务部”，负责经济技术国际援助与合作的“经济合作与发展部”。

　　第五，设置独立的执行机构，是推行“大部制”必不可少的部分。这也是大多数国家与地区的通行做法。德国在14个大部之外，另设36个独立执行机构从事具体行政。这样有利于决策权与执行权分离，提高政府执行力的同时，能够有效避免因“部门利益”而出现决策不公正的情况。

    (作者是中央编译局世界发展战略研究部政治发展研究所副所长)