和静钧：取消信访排名，更要制度创新

据报道，2005年起实行的“信访排名”制度近期将取消，有关部门确立了“把矛盾化解在当地”的新思路。信访是宪法所保障的一项权利，具有浓厚的中国特色，完善信访制度无疑具有深远的意义。

“信访排名”初衷是敦促地方政府严肃处理信访反映的问题。由于操作上唯有量化成一个指标，并与政绩考核挂钩，才可成为一项“变量”进而影响地方官员的公共议程。然而，“信访排名”正值社会转型矛盾喷发之时，旧问题还没来得及妥善处理，新的信访问题又接踵而至，这导致地方官员无论如何勤勉地“严肃处理”，也可能在“信访排名”中被负面评价。因此一些地方政府不惜采取“拦访”、“截访”，甚至设“黑监狱”、雇“黑保安”，通过“搞公关、抹数字”，以求在“排名”中不被或少被负面评价。

“信访排名”带来的巨大压力，也有可能被访民所利用，以“保证不上访”作为一项谈判筹码，以“威胁上访”实现更大的私人目的。这使“信访排名”不但不能“息访”，还诱发更多的上访、缠访、久访，甚至是群体性上访。这就是公共管理学上所称的“两难困境”。

取消“信访排名”，并不违反2005年颁布的新《信访条例》中赋予上级信访部门对下级政府部门的管理权，条例规定的“通报权”，将严格按“点对点”的方式执行。“点对点”的通报及协助解决问题，比起“全国性排名”所带有的“一票否决”，更能释缓地方上的压力，促使他们集中更多精力处理信访，就地消化矛盾。

此次“信访排名”改革意义虽然重大，有媒体甚至把它与取消劳教制度的意义相提并论，然而，“信访排名”仅仅是绩效考核体系中一个管理制度，与实体意义上的信访权尚无直接的关联。保障实体权利之路，唯有与之相契合的程序法才可行，而目前4000字的《信访条例》，性质上仍是行政管理法，而非针对信访权的程序法。下一步信访改革，方向应在建立“信访程序法”上，强调当地信访接待部门的“原始管辖权”，并由此按“三访终审”，从制度上杜绝缠访久访，经三级连续的信访部门以听证等正当程序处理过的，除非有新诉求和新证据，不再受理，是为终审。

比起司法诉讼，信访是低成本、高效率的维权途径，但在公信力及权威方面远不及前者。

实践证明，信访工作是符合中国国情的一项特有制度。我们有能高效化解矛盾于初发的“枫桥经验”，有颇为成功的“老娘舅”调解等方式。只要敢于制度创新，真正把群众冷暖放在心上，信访工作对保障群众权利将发挥更有效作用。

(作者是察哈尔学会研究员)

(责编：牛宁)