马怀德：司法体制和行政执法体制改革的深意

三中全会公报提出，“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政 执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。”与十八大报告相比，这次全面深化改革的决定突出了司法和行政体制改革内容，颇具深意。

司法的根本价值在于公正，唯有公正审理公正裁判才能获得司法公信力。一方面，由于我国的司法体制和机构设置原因，司法与行政区划合一，司法机关由本级人大产生，法官检察官的选拔任命均由地方决定，司法机关的经费由本级财政保障，在人财物均受制于地方的情况下，司法权的运行必然受到地方力量的掣肘，地方势力的干预，司法裁判也不可能完全公正。另一方面，司法机关内部管理的行政化倾向，也严重影响了法官检察官依法独立负责地行使权力，不能确保每一个司法案件得到公正审理和裁判。裁判不公，民怨难纾，进而会引发涉诉涉法信访潮，甚至出现侵犯人权的冤假错案。如何解决这一难题？必须对现行的司法体制“动大手术”，通过“去行政化”、“去地方化”等一系列举措，实现司法的公正。

深化司法体制改革，必须遵循司法规律，确保司法机关独立行使司法权，维护司法公正、树立司法权威。具体的改革路径就是摆脱司法的地方化和行政化，健全司法权力运行机制。一是市县一级的法官检察官的遴选任命体制改革，即由本级人大任命改为省一级人大任命；二是市县司法机关的经费保障由本级财政上提到省级财政；三是相对集中审判权和检察权，建立脱离行政区划的司法管辖区，由相对独立的司法机关审理裁判相关案件。同时，必须健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。也就是要通过体制改革和机制健全，确保司法公正，避免司法过程中侵犯人权的各种现象，实现公平正义。

三中全会公报还提出深化行政执法体制改革，这项改革对于解决当前行政执法中存在的问题具有重要意义。长期以来，由于行政执法机构林立、权责不清，相互冲突或者推诿塞责导致执法效率低下、效果不彰。解决这一问题，必须深化行政执法体制改革。

改革的方向应该是：一是建立执法权相对集中的统一执法体制。在地方政府属地管理情形下，应当本着高效权威的原则，在城市管理、文化市场管理、农业管理等领域推行的相对集中执法基础上，再扩大相对集中执法的范围，重点解决城乡规划建设、食品药品、安全生产等领域执法机构分散、力量不足等问题，集中相关执法权统一行使，以减少多头管理带来的低效和混乱；

二是推行中央和省级政府垂直的行政执法体制。在原有的金融管理、土地督察、证劵保险行业监管等领域实行的垂直管理执法体制基础上，还应当探索扩大垂直管理的领域，脱离地方行政区划设立直属于中央管理的行政执法体制，摆脱地方政府出于地方保护对行政执法的干预，解决执法不够独立公正的问题。

三是改革行政执法机构设置和内部监督机制，强化对行政执法的监督和制约，防止行政执法中的不作为、选择性执法、滥用自由裁量权等。

(作者系中国政法大学副校长)

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