法律学者：个案推动劳教的废除

一年半前，废除劳教还是个敏感词；半年前，许多人还在强调劳教发挥过重要作用，一些法学家还在说劳教制度只能改革，而不是废除。而就在前天，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“废止劳动教养制度”，这一消息引发了强烈反响。

劳教废除，源于民众多年的呼吁，许多人付出了自由的代价。十八届三中全会召开前接受东方早报采访，我肯定地指出：劳教制度将废除，目前劳教改革的方案已基本确定，方向就是用《违法行为教育矫治法》替代。

废除劳教的最后一根稻草，源于近年来若干影响性案件，正所谓个案推动法治。特别是2012年，随着以任建宇、彭洪、谢苏明、黄成城、戴月权、方洪为代表的重庆系列劳教案，以及唐慧案、80岁老兵刘春山案等案件的曝光，劳动教养制度再次被推向舆论的风口浪尖，废除劳教的呼声不绝于耳。劳教制度，未经法律的正当程序，剥夺公民人身自由最多长达4年，且可重复劳教，违反《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》等上位法的规定，并与中国政府签署的人权公约相背，必须立即废除。

劳教制度是中国特有的通过剥夺人身自由以强制劳动和教育的行政处罚制度。它发端于1950年代的“肃反”运动。1955年，中共中央下发《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，首次明确提出“劳动教养”的办法。1957年，国务院《关于劳动教养问题的决定》正式确立劳动教养制度。随后，近百处劳教场所相继建立，收容劳教人员数百万，劳教对象范围不断扩大，实践中肆意泛化。1957年仅5个月就劳教36983人，1958年355777人，1959年435325人，1960年499523人。劳教时间在实践中不受任何限制，不少1957年被劳教的“右派”分子直至20多年后才恢复自由，而很多人再也没能走出劳教所。尽管劳教制度在文革期间陷入暂停状态，但1979年国务院《关于劳动教养问题的补充规定》延续了1957年《关于劳动教养问题的决定》的效力。1980年，国务院发布《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》。1982年，经国务院批准转发公安部《劳动教养试行办法》，确立了由行政权力主导的“劳动教养管理委员会”制度。上述法规和规章奠定了新时期劳动教养制度的框架。此后，劳动教养的对象又开始扩散，逐步演变为针对小偷、卖淫嫖娼、吸毒、破坏治安等行为。20世纪晚期以来，“维稳”政策导致劳教制度顺理成章地成为地方“截访”和打压信访者的主要手段。

现行劳教制度的法律依据有《关于劳动教养问题的决定》(1957年)、《关于劳动教养问题的补充规定》(1979年)和《劳动教养试行办法》(1982年)，尽管前两者经过全国人大常委会的批准，但发布主体是国务院，在法律层级上属行政法规，后者属公安部的部门规章。基于行政法规和部门规章的劳教制度明显违宪。

第一，它违反了《宪法》第37条之规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第二，它违反了《立法法》、《行政处罚法》等上位法的规定。《立法法》第8、9条规定：对公民限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律来规定；全国人大及其常委会不得授权国务院就限制公民人身自由的强制措施和处罚在没有正式法律的情况下先行制定行政法规。《行政处罚法》第9条规定：限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；第10条规定：行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，规定的处罚种类不包括劳动教养，最严厉的行政处罚为行政拘留15天。第三，它违反了1998年中国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”根据联合国有关机构的解释，“法律”是指立法机关制定的法律；“程序”指经过正当的法庭审理。尽管全国人大至今未批准该公约，但承诺尽快施行。

在实践中，劳教制度的弊端更是暴露无遗。劳动教养委员会形同虚设，劳教的审批决定权完全掌握在公安机关手中，警察拥有随意剥夺公民人身自由长达数年之权力，缺乏制约导致权力肆无忌惮的滥用。十多年来，劳教制度异化为“维稳”手段，上访之路通往劳教。重庆唱红打黑期间劳教沦为压制言论的工具，任建宇、方洪、黄成城、戴月权等数以千计的人“因言获罪”。劳教制度缺乏基本的正当程序保障，执行中往往剥夺被劳教人的知情权、辩解权、申请行政复议、提起诉讼和寻求律师帮助的权利，许多人莫名其妙被送进劳教所。劳教的“罪刑”极不相应，轻微违法行为所受处罚比管制、拘役甚至三年以下的有期徒刑等刑罚的惩处更严厉。

正如中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟所言，改革劳动教养制度已形成社会共识，相关部门正在研究具体改革方案。事实上，2005、2010年《违法行为矫治法》两度列入全国人大的立法规划，但由于草案规定违法行为矫治的决定权从公安部门主导的劳动教养委员会收归法院，因此遭遇政法委、公安系统及地方政府的反对，至今毫无进展。2011年最高人民法院等十部委下发《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》，将南京、郑州、青岛、济南四市列为违法行为教育矫治试点地区，以“违法行为教育矫治”取代劳动教养。但试点改革的具体内容讳莫如深。从目前有限的信息来看，青岛、南京两地的具体办事机构仍设在公安机关。倘若如此，试点几乎毫无意义。

多年来，劳教制度发挥了积极作用、应当改革而非废除、改革方案尚未达成共识等成为有关部门用来拖延劳教制度废除的借口。但未经司法程序剥夺公民人身自由的劳教，有何积极作用可言？因此，我们只呼吁废除劳教，而不谈所谓劳教制度的改革。劳教制度必须废除，这是原则。剥夺公民人身自由的权力交给司法机关，是世界潮流，是法治底线，是所有民众的共识。作为一种衔接，废除劳教后，以《违法行为教育矫治法》取而代之。国外许多国家早有成型的保安处分、轻罪制度的方案可供借鉴。但必须避免“穿新鞋，走老路”，确保新制度与劳教具有原则性不同：第一，除行政拘留外，任何剥夺公民人身自由的决定，不得由警察或其他行政机构作出，而必须由法院裁决；第二，裁决须经法律的正当程序，包括听审、辩护、上诉、委托律师帮助等环节。因此，就实质而言，劳教的决定权若从公安部门为主导的劳动教养委员会转移至法院，就与先前的劳教制度完全不同，毫无必要让新制度背负劳教制度的恶名。

2003年，孙志刚案件成为废除收容审查制度的导火索。此后十年，面对比收容审查恶劣百倍的劳教制度，社会各界推倒“坚墙”的努力从未停止。2004年，在要求改革或废除劳动教养制度的议案上签字的全国人大代表达到420名，超过总人数的十分之一。公民上书不断，例如2007年，茅于轼、贺卫方等69位学者、律师向全国人大提交公民建议，建言废除劳教制度。2012年任建宇案、唐慧案等重大的影响性劳教案件，激发了新一轮更广泛彻底的废除劳教的呼声。尽管官方的应对仍是消极拖延，但垂而不死的劳教制度不可能逃避最终被废除的命运。每一起个案，每一声呼吁，都是力量的积累，只为等待最后的临门一脚。

不懈的努力终在2013年伊始初见成效。在全国政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱宣布，积极推进劳动教养制度改革，在报请全国人大常委会批准后，将“停止使用”劳教制度，并要求在全国人大常委会批准前，严格控制使用劳教手段，对缠访、闹访等三类对象不采取劳教措施。这意味着劳教制度即将成为历史。

2013年11月12日，十八届三中全会公报正式提出：“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”

欢喜之余，也不可掉以轻心，还需要关注《违法行为矫治法》将以何种面目通过，“轻罪”将如何规定，寻衅滋事罪、非法经营罪等口袋罪是否井喷？

（徐昕，法律学者）

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