周望：中国的“领导小组”到底是什么样组织 

【提要】

●作为中国党政系统组织体系中的特定名词和特有话语，“领导小组”是中国党政系统及其运行过程中的一个“特殊板块”。

●最初中国共产党为了实现其对政治生活各方面的领导，创造了“领导小组”这一特色组织模式并发展至今，现在“领导小组”已广泛存在于各个领域和层面，从党的一种“领导方式”扩展为整个政治系统运行中一种普遍性的“管理方式”，体现了中国共产党对国家与社会的深刻影响。

●而如何把这一传统治理方式进一步推向并实现现代化，将是对治理者智慧与勇气的考验。

●我们特别邀请南开大学周恩来政府管理学院博士周望先生撰文，谈谈“中央‘领导小组’的由来、发展与走向”。周望先生著有《中国“小组机制”研究》一书。

研究中国政治的美国著名学者李侃如（Kenneth Lieberthal）认为：“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织”。“领导小组”就正是这样的一类组织。在中国党政部门的实际工作中，我们经常能看到冠以各种名称的“领导小组”，这些小组数量庞大，活动频繁。但是，无论是在中国共产党组织机构图还是中国政府组织机构图中，都从未见到过“领导小组”的“身影”，他们既不进入党政机构的组织机构名录，其人员构成也鲜有正式公开。“领导小组”在现实中的活跃度与存在方式上的非正式性，显然形成了一种特殊的反差。中国的“领导小组”到底是一种什么样的组织？他们是如何产生并发展到现在的？未来他们将走向何处？

【一、中国共产党组织体系中的“领导小组”】

产生于20世纪50年代末

中国共产党组织体系中各种“领导小组”的历史，可以追溯到“中共中央工作小组”的成立。1958年6月10日，中国共产党八届四中全会结束后，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，决定成立财经、政法、外事、科学及文教等5个小组，这些小组直隶中央政治局和书记处，向他们直接做报告。中央5小组是后来各种中央领导小组的前身，有的发展至今并发挥着重要作用。

实际上，有的中央工作小组在1958年6月这个时间节点之前就已经存在，如成立于1956年1月的中央政法小组和成立于1958年3月的中央外事小组。只是这一通知第一次正式和全面地提出在中共中央层面设立专门性的工作小组来全面领导一个领域的各项工作，并确定了其在党的组织体系中的大致定位，因此通常就以该文件的发布时间作为中央领导小组进入到中国政治过程中的一个标志。

以中共中央工作小组的成立为开端，中共中央陆续设置了一批各种类型的中央领导小组，他们主要包括：中央对台小组（1954年7月），中央原子能事业领导小组（1955年7月），中央血吸虫病防治领导小组（1955年11月），中央北方地方病防治领导小组（1960年3月），中央精简干部和安排劳动力五人小组（1960年10月），中央精简小组（1962年2月），中央国际研究指导小组（1963年12月），中央学制问题研究小组（1964年2月），等等。中央领导小组这一工作组织体系初步形成。

发展并稳定在六大类别

“文革”期间，中央领导小组的运作基本中断，虽然在这一时间段断断续续出现过个别工作小组，也因受到各种冲击而未起到应有的作用。

随着改革开放进程的启动，党政机构开始恢复正常运行，中央领导小组也随之逐渐恢复设置。同时新的中央领导小组在不断成立，中央领导小组的总数大大增加。1982年1月，邓小平同志发表《精简机构是一场革命》的讲话，开启了中共中央与中央政府机构改革的历程，中央领导小组也开始被纳入到机构改革的视野中来。经过反复的撤并、重组与新设，目前中共中央的领导小组体系已经基本稳定下来，由组织人事、宣传文教、政治法律、财政经济、外事统战、党建党务这6大门类构成：

组织人事类：中央人才工作协调小组

宣传文教类：中央宣传思想工作领导小组

政治法律类：中央维护稳定工作领导小组、中央密码工作领导小组、中央西藏工作协调小组、中央新疆工作协调小组

财政经济类：中央财经领导小组、中央农村工作领导小组

外事统战类：中央外事工作领导小组（中央国家安全领导小组）、中央对台工作领导小组、中央港澳工作协调小组

党建党务类：中央党的建设工作领导小组、中央巡视工作领导小组、中央党的群众路线教育实践活动领导小组

发挥着支持、备用与辅助三个功能

对于中央领导小组的具体功能，官方一直鲜有正式说法，目前唯一可见的公开定论，是1999年7月胡锦涛同志在中共中央部门机构改革工作会议上的讲话中所指出的，即“中央谋划决策、指导工作的参谋助手，是各方面情况上传下达的中心枢纽”。显然，这一界定是比较概略性的，对于“谋划决策、指导工作、上传下达”这三个方面，各个小组应该有着不同的侧重点。具体来说，中央领导小组在中国共产党组织体系和实际运作过程中的功能，可以定位在支持、备用与辅助这三个方面。

一是作为归口领导体制的支持性机制。“口”是中国特有的政治术语，是指党政工作的某些领域，与“条块关系”中的“条”有相似之处，但要大于“条”。在现实政治生活中，人们习惯以“口”来指称中国政治体系中相关的领域和系统，如财经口、人事口、政法口、宣传口、文教口、外事口、农业口、交通口等。就中央层面而言，一个“口”通常还包括若干个小口，如相关的委、办、局等。20世纪50年代，中共中央在建立干部分类管理制度的同时，作为配套措施，建立了对政府部门的归口领导体制。归口领导体制是实现党的一元化领导的基本途径，而“口”的负责人则通过各种“领导小组”开展全面的工作。中央领导小组就是作为归口领导体制的具体组织实施手段而相继建立起来的。如中央财经领导小组负责财经口，中央农村工作领导小组负责农业口。

二是作为常设组织体系之外的备用性机制。在经历了长期的发展演变之后，中共中央的组织机构体系已十分完备，基本上涵盖到了所有方面的工作。但经济社会的不断发展带来了党内外工作事务的日益增加，使得这些常设性的部门亦不可能包揽所有的任务事项。于是在常设组织体系之外，还会经常性地设置诸如“领导小组”等特殊类型的组织，以专门负责较为重要、但已有的工作部门不适合或无力承担的相关事务。就位于中共中央层面的五大职能部门而言，也就是常说的各级党委都设有的“组宣统”，加上中央对外联络部和中央政法委员会，都可以找到承担着与他们的职责配置相近的特定工作任务的“领导小组”。

三是作为决策过程中的辅助性机制。在国家重大事项的决定和执行过程中，中央领导小组扮演着重要的辅助性角色。这些“领导小组”充分体现了党对国家政治经济生活的领导。他们基本不对外行驶职能，而主要任务是统一思想，协调党和政府的重要工作和重大行动，为党的重要决策和决定国家生活中的重大事项做准备。比如中央财经领导小组、中央农村工作领导小组就在中央经济工作会议、国务院政府工作报告中发挥着举足轻重的影响。

基于“顶层设计”考虑的逐步整合

虽然中央领导小组一直被外界视为“位高权重”，但任务导向型的组织设计模式和工作方式，使得中央领导小组的职责内容既相对分散、又多有重叠，使得他们是开展工作时多有不便。比如要进一步深化改革，就会涉及到中央财经领导小组、中央农村工作领导小组等。另外如国内外安全工作，则要涉及到中央外事工作领导小组（中央国家安全领导小组）、中央对台工作领导小组、中央港澳工作协调小组、中央维护稳定工作领导小组、中央西藏工作协调小组、中央新疆工作协调小组等。因而十八届三中全会提出设立中央全面深化改革领导小组、国家安全委员会，显然就是对各种领导小组进行进一步的整合，更好地做好战略安排、统筹资源等“顶层设计”工作。

【二、行政组织系统中的“领导小组”】

出现于新中国成立初期

在新中国成立初期，中央人民政府面临着一系列艰巨任务，国务院的前身政务院接连设置了一些应对专项任务的综合性、临时性机构，同时并未把他们列入国务院组织序列。政务院时期成立的这些非正式序列性机构，大多数在工作任务完成都被撤销或合并进入到正式序列机构中，不过也有少数机构经过反复的演变，得以延伸至今，当下的一些“领导小组”都能在他们身上找到自己的“原型”。例如全国爱国卫生运动委员会的前身可追溯至中央防疫委员会，国务院军队转业干部安置工作小组的前身可追溯至政务院转业建设委员会。

名称的稳定和层次化发展

“文革”时期，各级政府机构都发生了极大变动，国务院的正式序列机构和非正式序列机构同时经历了不正常的大精简、大撤并，所剩无几。改革开放之后，行政组织系统中的“领导小组”经过不断的撤并、重组与新设，出现了一系列新的变化。

首先，各种“领导小组”有了统一的称谓。1993年之前，国务院将以“领导小组”为代表的未列入正式序列机构的各种组织统称为“非常设机构”。1993年至2008年之间，则变为“议事协调机构和临时机构”。2008年之后，开始稳定为“议事协调机构”。名称稳定的背后是机构定位的明晰化，意味着中央政府将国务院层面“领导小组”的功能主要设定在“议事”和“协调”这两大方面。

其次，各种“领导小组”的性质基本稳定在议事协调机构、阶段性工作机制这两个层面。2008年国务院机构改革之后，中央政府确立了对“领导小组”进行分类管理的调整思路。一是较为重要的“领导小组”继续作为实体性的议事协调机构存在，一般而言只有当面临十分重要、牵涉面较广的跨部门协调性工作，且这一任务又具有长期性，才会将“领导小组”设置成为实体性的议事协调机构，同时这一机构必须是高规格的，通常是由国务院总理和副总理根据其业务分工，来出任“领导小组”的正副组长，这主要是为了更加突出“领导小组”的“议事”即决策功能。二是重要程度稍低、存续时间较短的“领导小组”，作为非实体性的协调工作机制存在，任务完成后即刻撤销，由某一个国务院组成部门来牵头，开展部委间的协调、沟通等工作，其在规格上要大大低于现实中已经“超部级”的实体性“领导小组”，这主要是为了更加突出“领导小组”的“协调”即部门间协作功能。

发挥着补充和应急两方面功能

一是为补充因“小部门结构”而产生的职责缝隙。历史上中国的政府机构设置基本照搬了苏联的政府管理体制，在高度集中的计划经济体制背景下，机构按照国民经济产业部门的划分而设置，强调以部门管理为主的管理方式，成立了为数众多的专业经济管理部门。随着计划经济规模的不断扩大，政府机构的设置也经历了一个逐渐拆分、细化的过程，导致机构数量越来越庞大，机构设置越来越“零碎化”。虽然几经调整特别是“大部门体制”改革，部门总数有所减少，但分工较细的部门设置模式并未根本改变。中国政府机构设置的“小部门结构”状态，使得部门职责范围狭窄、资源整合能力有限，一旦遇到涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其他部门的支持和协助，部门横向间协调事务数量高企的状况一直得不到缓解，“政出多门”、“多头管理”、“九龙治水”的局面难以彻底改变。于是通过专门设置跨越各部门之上、政治规格更高一级的“领导小组”来处理涉及多个部门的事务，就成为很自然的选择。

二是为应对各种应急性工作。当面临应急事务时，中国的行政系统存在着“搭班子”这一组织文化，以体现“加强组织领导”这一政治表态，具体方式就是成立一把手挂帅的“领导小组”。这类“领导小组”在职责配置和功能施展上有着区别于一般性机构的显著特点和巨大优势，只要是出于完成工作任务的需要，“领导小组”就可以“绕道走捷径”，避开既定的法定程序行使权力，拥有广泛地获得党政系统各层级组织支持、调动社会方方面面资源的能力。这一特征在完成一些较为复杂、涉及部门与领域都比较多的问题和工作方面，尤其是在对重大自然灾害和社会突发事件的处理中，体现得尤为明显。正是由于采用成立“领导小组”的方式来组织实施处理应急管理工作，拥有一般性常设机构所无法比拟的优势，使得中国党政系统中各个层级尤其是地方上党政部门的负责人将“领导小组”视为一种十分高效、便捷的组织运作手段，每遇到事关全局、牵涉面广或较为紧急的重要事务，就倾向于专门设置“领导小组”来解决问题。

走向“上下有别”的差异化发展

一直以来，“领导小组”的过多过滥、名目繁多问题广受诟病。个别地方存在着数以百计的“领导小组”，大都是些“空壳子”机构，很少实际运作，造成不必要的行政资源浪费。有的“领导小组”名称冗长且古怪，令人费解。2008年的机构改革之后，国务院对中央层面的各种“领导小组”进行了差别化的重新定位，收到了良好成效。但地方层面的改革则推进缓慢。考虑到不同层级政府在工作性质和任务方面的差别，以及相应地行使政府职责的范围、内容和方法的不同，有必要考虑使“领导小组”做到“上下有别”。

其一，作为实体性议事协调机构的各种“领导小组”，可考虑只设置于中央和省级政府层面。中央政府管理的宏观性很强，根据需要设置高层次的议事协调机构应是一种常态。同时鉴于中国的省相对而言一般面积较大、人口也较多，这一层面的政府管理也具有相当程度的宏观性，因此可以允许设置一定数量的实体性议事协调机构，专门做好特定的议事工作。

其二，省级政府以下的中层地方政府，可考虑以设置阶段性协调工作机制的“领导小组”为主，基层政府则基本上不必设置“领导小组”。中间层次政府职责的范围和内容都谈不上有太强的“议事”需求，同时这一层次的“领导小组”一般也没有相应的“议事能力”，但是有的事务会涉及到一定的协调性，因此“领导小组”的定位应以协调为主，以利于各部门相互配合，切实执行中央和上级决策。而基层政府管理的微观性和直接性则决定了其基本上没有多少需要专门进行“议事”和“协调”的事务，没有必要另设“领导小组”，用日常办公会议和专题会议的形式完全就能够解决。

作为中国党政系统组织体系中的特定名词和特有话语，“领导小组”是中国党政系统及其运行过程中的一个“特殊板块”。最初中国共产党为了实现其对政治生活各方面的领导，创造了“领导小组”这一特色组织模式并发展至今，现在“领导小组”已广泛存在于各个领域和层面，从党的一种“领导方式”扩展为整个政治系统运行中一种普遍性的“管理方式”，体现了中国共产党对国家与社会的深刻影响。而如何把这一传统治理方式进一步推向并实现现代化，将是对治理者智慧与勇气的考验。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院博士，著有《中国“小组机制”研究》一书。）

(责编：牛宁)