郑阳鹏：遏制地方债风险重在长效管理体系

自8月刮起的对地方债务的审计风暴已经结束，审计署也已在10月末向国务院汇报了地方债最新规模，但至今数字仍未向社会公布。围绕着地方债的总规模，各种机构的猜测很多，从14万亿到25万亿的说法都有，而这一问题也在今年屡次成为境外机构唱空中国经济的主要由头。

弄清债务余额，稳定市场信心，是十分重要的工作，但稍稍跟政府、券商、信用评级机构的人聊一聊就能知道，比起媒体上炒得沸沸扬扬的债务规模，业内人士更关心的是如何建立地方债务管理的长效机制。如果不建立地方债务管理体系，对地方政府融资需求进行“开闸泄洪”，今天把家底摸清楚了，明天同样防范不了债务的再次冲刺。

要理解地方债务问题，必须先弄清问题是如何产生的。

在中国目前的财政体系下，地方政府的公共财政大部分用来解决“吃饭”问题，而在GDP考核体系下，地方政府有强烈的“发展”欲求，因此要建道路桥梁、地铁机场，要发展农田水利，要兴建保障性住房……大量的资金需求怎么解决？由于我国《预算法》禁止地方政府直接负债，《担保法》禁止地方政府为债务提供担保，利用地方政府全资控股的融资平台公司进行融资，把“政府债”转化为“企业债”，成了没有办法的办法。

然而，不同于政府直接举债，融资平台公司名义上是独立的企业法人，财务数据没有公开的义务，很难被有效地监管。2010年6月国务院对融资平台获得贷款的条件严格限定后，获得银行贷款变得很难，直接导致地方通过各种五花八门的“融资方式创新”筹措资金，而这些“创新”方式，成本都比银行贷款高，导致地方还本付息的压力更大，增加了地方债务的风险。

由此可见，“堵”绝不是解决问题的好办法，只有承认地方政府的融资需求，分类疏导，才是治本之道。

因此，建立一套地方债务管理体系，首要任务就是承认地方政府负债和担保的合法性，让相关行为从“灰色地带”走向“阳光地带”。

其次则是要增加地方政府债务透明度，把目前突击式的审计转为制度性的定期审计，有条件的地方还应编制并公开地方政府资产负债表，这是控制债务总量、优化负债结构和提高投资效率的前提。

第三，中央政府要对地方债务进行总量控制和额度分配，对各省市自治区的债务上限、债务余额与可用财力比进行规定，防止地方债务任意扩张。

在这里，笔者想特别谈谈地方融资平台的管理问题。目前的状态是什么？借用一位信用评级人士的说法，本质上就是“拼凑资产去借钱”、“本身没有经营能力，也不去经营”，更有甚者，先拼凑一个优质平台去借钱，借满了，再抽出部分优质资产东拼西凑再借钱，常常是“前任借钱，后任还钱”。这种状况无疑令人忧虑。

地方融资平台的改革，关键是要理顺政府与公司的关系：真正引入法人治理结构，让有资产管理经验的职业人士把舵，而不是管理投资决策“长官意志化”，让融资公司成为一把手的取钱金库。

除了融资平台，还应学习美国的市政债，完善地方政府建设债券制度，让目前的“城投债”更符合偿债周期长的基建、公益类项目的需求。

再就是引入社会资本，大力发展所谓的PPP（公私合作制）。目前地方政府在这方面常存在误区，觉得引入社会资本很麻烦，而且贵。须知，引入PPP的根本目的是什么？不是为了填补资金缺口，而是首先为了让利于民，让民间资本从大型项目中获得收益；二是引入私人资本的项目运营经验，提高资金的使用效率。地方政府若不从这个角度认识问题，则PPP很难真正发展起来。

总之，债务融资与非债务融资结合，国家资本与社会资本结合，建立多层次的地方政府举债、管债体制，问题才能根本得到解决，否则再多的审计风暴也是徒劳。

（郑阳鹏，财经记者，海外网特约评论员）

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