周俊生：发行地方债的法律口子不能随便开

正在十二届全国人大常委会第八次会议上进行三审的预算法修正案草案，其中一个重要的内容是关于放开地方政府举债这一问题有了较大的突破，对举债主体、举债方式、用途和偿债资金、债务规模和政府债管理等方面，都作出了比较有针对性的规定。

在我国于1995年开始生效并执行至今的预算法第一稿中，对于地方政府是否可以借债有明确的规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。尽管预算法留有这样的“法律敞口”，但事实上由于我国的法律对地方政府举债并无其他规定，国务院在很长时间内也没有就此作出特别规定，因此地方政府举债事实上为预算法所禁止。

但是，这种情况在2008年全球金融危机爆发时有了改变。由于这场危机对我国经济运行产生了很大的干扰，特别是外贸出口遭遇了前所未有的困难，导致地方政府的财政收入下降，在从上世纪90年代开始执行的央地分税制不见改变的情况下，地方政府要求发行地方债的呼声日益高涨，并且影响到了中央政府的决策。在此期间，国务院终于打开了允许地方政府借债的政策空间。据审计署去年12月公布的数据，截至2013年6月底，全国政府性债务已经达到30.27万亿元，其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。由此可见，虽然地方政府举债并不与现行预算法冲突，但原有的禁止地方政府发行地方债的法律目标已经成为一纸空文。

对预算法的修订从2004年开始，至今已有10年的时间跨度，历经三届全国人大。预算法修订之所以会成为“马拉松”，原因在于对很多焦点问题产生了难以达成共识的争议，其中地方政府是否可以借债即为争议焦点之一。预算法修正案一审稿曾经规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。一审稿之所以有这样的规定，明显是为了满足地方政府的借债需求。2012年提交全国人大的二审稿则删除了这些条文，恢复了现行预算法的规定，这是吸取了前几年地方债大规模膨胀所造成后果的教训而作出的改变。但是，目前提交全国人大的三审稿再度规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”虽然三审稿对地方政府举债还有诸多限制性条款，但在这个总的原则之下，地方政府借债的大门就可以打开了。

预算法修正案三审稿出现的这种变化，与宏观经济形势的变化有直接关系。从去年以来，随着经济转型的深入，我国经济增长速度下降，从中央到地方的财政收入都有明显的下降。这种下降本是中央政府在改革中早已预料到的，它也有利于政府改变长期以来养成的大手大脚使用财政资金的不良习惯。但是，预算法修正案出现的这种反复，深刻地反映了我国法律制订围绕政府短期需求打转的一种倾向。预算法本是为了规范政府财政资金运筹和使用的一部法律文件，但是当法律根据政府的利益需求不断变化的时候，通过预算法来规范政府花钱的目的就很难达到了。

当然，从三审稿的有关条文来看，对于放开地方政府举债是有很多限制的。但在政府权力仍然缺乏约束的情况下，这种限制事实上很容易突破。由于我国并不存在“政府破产”这一说，因此地方政府对于举债不像企业借债一样需要考虑偿债能力，它们可以轻而易举地通过展期的手段将债务延长下去，即使最终无力还债，也可以由中央政府承担偿债责任来化解危机；而中央政府则可以通过压缩民生开支来偿债，或者通过加税等手段将这种负担转移到民众头上，最终都是损害了民众的利益。

因此，对于地方政府发行地方债这一问题，预算法还是应从严控制，不能轻易开出法律口子。对于地方政府的财政资金压力，需要做的是加强行政职能改革，减少乃至杜绝对某些行业、企业的财政资金补贴，培育竞争的市场环境，减少行政事务性开支，而不能依赖借债来维持政府的运转。

（周俊生，海外网专栏作者）

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