关掉非许可行政审批这个“偏门”

我们把钱称之为钱，也有人称之为货币。如果把钱称之为货币了，我们就说它不是钱了，那一定是“怪物”。一直以来，非许可的行政审批就是这样一个“怪物”。从概念上和归类上看，它不是行政许可，但它与行政许可一样，成为了行政机关事前管制社会事务的手段，其作用与行政许可无二。

既然，其实质与行政许可相同，怎么又会被称之为非许可的审批呢？这个原因还得从2005年的《行政许可法》说起。《行政许可法》是一部非常好的法律，也是对行政许可设定控制得非常严格的法律。按照这个法律的要求，不少行政审批过不了《行政许可法》的“关”，非得取消或者废止不可。而当时行政机关又需要这些个事前控制手段，有些事前控制手段还有内部管理的性质，等等。鉴于此，人们就创造了一个非许可审批的概念和小小的“偏门”，给这类管制行为一个留存的空间。这就是非许可审批来源的根本原因和实际需要。

人们当初设想虽然是良好的，但其结果却是可笑的。原以为非许可审批只是内部管理，结果却大大超出了内部管理范围；原以为非许可审批只是一个小小的“偏门”，数量很少，暂时保留，结果却在在这个小小“偏门”里装进了越来越多的内容，暂时保留也成为了遥遥无期的长期霸占，所谓内部管理，其界限也越来越模糊，内外兼具，以内管外，这些现象屡有发生。总之，非许可审批的现实，很大程度上已经背离了设想的初衷，成了行政审批制度改革一个“堡垒”。

“堡垒”不除，改革就会无法全面推进。下一步的改革，就是要完全废除非许可审批这个行为种类，关掉非许可审批这个“偏门”，在法律制度中，再没有非许可审批这个制度和概念，行政许可就是行政许可，内部管理就是内部管理。真正做到正本清源，名正言顺。

办法之一，清理并废除非许可审批。在现有的非许可审批行为中，很大一部分实质上就是行政许可。这类非许可审批行，表面上或者程序上看，似乎是内部管理事务，也是内部管理程序。但最终要控制的仍然是外部的事务和外部的公民、法人、其他组织的权利义务。例如，金融机构高级管理人员任职资格，是所谓非许可审批行为。这实质上就是准入资格限制，是典型的外部事务和事前控制措施。又例如，收费标准和税收减免的审核，也是非许可审批。但无论是收费还是税收，最终都是针对企业、个人这类外部主体的，而且是重大的权利义务事项，却长期被隐藏在所谓内部审批之中。

办法之二，清理并转换为内部管理。有些非许可审批，应当是纯粹的行政机关的内部事务。既然如此，就应当清理出来，让它成为真正的内部管理。例如，归侨、侨眷身份确认，也是非许可审批。对归侨、侨眷身份如果确需保留，那我也认为，这仅仅是行政机关内部管理事项，行政机关你通过日常管理手段可以确认，完全没有必要以审批方式进行管理。所以，转为内部管理的，不仅仅是内与外的问题，更为重要的是不得再以事前控制的方式进行管理。所以，要谨防有些地方和部门用“换汤不换药”的思维和方式，仍然进行审批式的管理。这才是行政审批制度改革的核心所在。

办法之三，清楚并通过立法上升为行政许可。理论上讲，我们不否认非许可审批中有些就是行政许可，甚至是无法取消的行政许可。如果是这样，那么应当以法治的思维和法治的方式来处理这少数的非许可审批。严格按照《行政许可法》的规定，从严控制行政许可的增设。如确实符合法定条件和法定程序的，当然也可以转换为行政许可。

无论用什么方法，我认为，都必须坚守住关掉非行政许可“偏门”的原则，必须坚守住拧紧增设行政许可“阀门”的原则。否则，改来改去，别让一个“堡垒”换成另一个“堡垒”。

(责编：宋胜男)