张育军：美国经济做错了哪些事？

美国经济做错了哪些事？

贸易保护主义的盛行往往会加剧金融危机，延缓经济复苏，包括减少贸易机会、增加失业人口等。在金融危机中，如果其他国家采取了贸易保护主义政策，自己国家仍实行自由贸易政策将面临更大的经济损失，在世界经济发展浪潮中会完全处于被动地位。

美国的次贷危机风暴不仅侵袭了金融领域，同时波及了政治社会领域，深刻地影响了美国社会的方方面面，引发了一系列值得重点关注的事件。其中“占领华尔街”运动、贸易保护、财政悬崖、医疗改革等为全世界所瞩目。

“占领华尔街”运动

“占领华尔街”运动是由非营利性杂志网站Adbusters(广告克星)于2011年7月发起的一项和平示威活动。该运动的主要诉求有三个：一是反对贫富分化，要求改善公众境遇；二是反对金钱政治，要求分离金钱对政治的影响；三是反对继续战争，要求从海外撤军。和平示威运动得到全美70多所高校学生的支持，在一个月内蔓延到美国各大中城市，由“占领华尔街”发展到“占领洛杉矶”、“占领芝加哥”、“占领高校”，甚至蔓延至首都华盛顿，演变成一场上千人参与的“占领华盛顿”运动。2011年10月，“占领华尔街”示威游行蔓延到全球1500个城市，演变为一场全球性活动。

这场运动的直接原因是次贷危机的爆发造成大量人口失业，民众生活水平下降。据美国劳工部统计，失业率从2007年的4.6%一路飙升到2011年年初的9.7%，至2013年方回落至6.7%。仍保有工作的就业者工作时间延长，工作量加大，但酬劳却在下降。与此同时，贫富两极分化现象加剧。2010年收入最低的10%的人的所得，相比1999年下降了12.1%，收入最高的10%的人的所得同期只下降了1.5%，而同期唯一出现收入显著增长的是最富有的1%的人群，他们拥有总收入的20%左右。其深层次原因是，美国资本主义出现社会失衡问题。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨在其所著的《自由市场的坠落》一书中，对美国贫富两极分化、金融财团等利益集团绑架政策、极少数富有阶层操控政治等突出问题，提出了深刻的批评。民众普遍认为是华尔街导致了贫富两极分化，这为社会运动的出现提供了基础。此外，之前在世界各地爆发的游行示威事件，例如在北非和西亚国家出现的社会运动、西班牙爆发的“5·15”运动、威斯康星州工会事件等，也为“占领华尔街”运动提供了参照。

危机爆发以前，美国政府的社会和经济政策相对有利于社会的富裕阶层，加剧了社会分配的不公。金融危机之后，美国采取了一系列改革措施，希望重新树立金融市场消费者的信心，并进一步推动美国金融行业的复苏与发展。但是任何措施的实施效果都不可能立竿见影，政策措施短期内无法平息社会对华尔街情绪化的愤怒。“占领华尔街”运动就是把次贷危机的责任推给华尔街，是情绪化的简单发泄，以表达对华尔街及其金钱政治的不满，并不能从本质上解决问题，仅仅是民粹主义思潮的体现。但“占领华尔街”运动所激发和体现出来的强烈的社会民意思潮，促进了金融监管改革法案的实施，同时为奥巴马政府在投资教育、基础设施、创造就业、鼓励创新等领域推进改革创造了民意条件。

贸易政策向左走

次贷危机后，美国出于对政治、经济等因素的综合考量，采取了贸易保护主义措施，贸易政策出现“向左走”倾向。美国众议院在2009年2月通过了《复苏与再投资法案》，将“buy American”(购买美国货)列为其中的一项条款。这是美国的经济救助方案中最明显的贸易保护措施之一。美国对支柱产业的保护在金融危机时期也表现得较为明显，希望通过对本国支柱产业的补贴、减税等支持来减缓经济下滑态势，并起到避免失业率攀升、促进就业的作用。

例如，美国向其三大汽车企业提供了174亿美元的经济振兴救助资金。不仅如此，部分政客还将矛头指向其他国家，例如中国，以此转移民众指责的视线，并为自己错误的经济和金融政策寻找借口。一些政客认为，美国工人失业是因为中国进行了一些不公平竞争，其中最广为人知的是中美轮胎特保案。除此之外，美国还出台了一系列针对中国的反倾销政策，包括一些特殊保障的调查。

据统计，从2008年11月至2013年5月，全球共实施了3334项贸易保护措施，其中，仅2012年7月到2013年5月就实施了904项。其中，国家援助措施和政府采购已经占全部贸易保护措施的1/4左右，成为最重要的保护手段之一。

历史上就有贸易保护理论存在的基础。在16~17世纪，以托马司·孟为代表的重商主义者倡导保护贸易政策，主张奖出限入。到了19世纪资本主义自由竞争时期，以德国李斯特为代表的经济学家，提出了通过提高关税保护本国幼稚工业的建议。在1929~1933年的经济大萧条中，凯恩斯提出对外贸易乘数理论，倡导国家应干预对外贸易，对外贸易应建立在顺差的基础上，只有顺差才能扩大就业，增加国民收入。综上可以看出，许多经济学家都证明了贸易保护存在的合理性和必要性，这在一定程度上为金融危机下贸易保护主义的出现提供了理论支撑。

然而，贸易保护主义的盛行往往会加剧金融危机，延缓经济复苏，包括减少贸易机会、增加失业人口等。在金融危机中，如果其他国家采取了贸易保护主义政策，自己国家仍实行自由贸易政策将面临更大的经济损失，在世界经济发展浪潮中会完全处于被动地位。

正如2008年金融危机中出现的情况那样，随着金融危机对实体经济的影响日趋加深，一旦一国先采取保护行动，就会遭到越来越多国家的经济报复。这种报复就是变被动为主动地选择贸易保护，一国在抨击其他国家贸易保护的同时，也不得不选择贸易保护来减轻来自国内外的压力，这样使得贸易保护的链条开始延伸。据世贸组织估计，2008年10月以后采取的贸易保护措施，可能对世界贸易产生了3%的抑制作用。

美国彼得森国际经济研究所分析认为，购买美国货的条款最多仅能为美国创造1000个就业机会，而且这样的条款会引起其他国家的报复，如果其他国家将其10%的市场对美国封闭，美国就会损失6.5万个就业机会，对美国来说可谓得不偿失。

在奥巴马做出制裁中国轮胎的决定后，美国主流媒体也持批评态度，认为这将加剧全球贸易保护主义的倾向。该决定的出台背景如下。

第一，劳工团体一直是奥巴马政府的铁杆儿支持者，随着美国失业率的抬头，奥巴马的压力骤增。特保案的起诉方是美国钢铁工人联合会，理由是保护工人就业，奥巴马政府不愿因坚持自由贸易而得罪劳工团体。

第二，随着美国贸易保护主义抬头、贸易政策向左走，“中国制造”成为主要靶子，一些政客可借机捞取政治好处，而在医疗改革等重大问题上，奥巴马需要得到这些政客的支持。这表明，次贷危机中的贸易保护行为具有明显的政治色彩，美国政府将巨大贸易赤字归咎于其他国家，试图转化矛盾并迎合国内部分政治力量，减轻当局的政治压力。

从本质上看，次贷危机中的贸易保护更多是一种临时政治策略，而不是根本上的政策调整。

财政悬崖

财政悬崖指的是税收减少的同时，财政支出大幅增加的状况，财政收支在这一时点实现突然性紧缩。与美国财政赤字紧密相连的就是债务问题。财政悬崖由时任美联储主席伯南克于2012年2月7日在国会听证会上首次提出，如若国会两党不能另行达成协议进行规避，美国将在2013年1月1日同时出现税收增加与开支减少的状况。

财政悬崖的形成需要追溯到20世纪。美国20世纪80年代发行的国债利息颇高，吸引了大量美国国内银行机构的投资者和外国的中央银行。到了20世纪90年代，由于美元打垮了世界上主要的竞争货币，美国国债依旧抢手，在第三世界国家货币普遍贬值的情况下，进口日用品的价格显得格外便宜，美国进入了高增长、低通胀的黄金岁月。

从2001年起，由于反恐战争的庞大开支和20世纪80年代以来大量发行的各种期限的国债纷纷到期，以及越来越多的利息支出，美国被迫需要大量发行新国债来偿还旧国债。2001年1月，布什政府推出了《经济增长与税收减免协调法案》，把最高所得税税率从39.6%降到35%；2002年把资本利得税税率从20%降到15%，并将对股息征收的个人所得税税率从35%降到15%，减税期都为10年。最高所得税税率的降低原定于2011年年底结束，但为了应对2007年的次贷危机，奥巴马政府把减税期限延长了两年，还出台了失业救济金计划，执行期为两年。

由此，布什和奥巴马政府的减税政策到期日将在2013年1月1日重合，退出政策效果叠加有可能强行启动削减赤字机制，美国政府的财政开支将骤减，财政支出的曲线看上去就像一道悬崖，所以叫作财政悬崖。据国际货币基金组织测算，财政悬崖如被触发，其威力将达到8000亿美元的规模，相当于2013年美国GDP的4%。

财政悬崖的后果将是非常严峻的。次贷危机发生之后，美国经济持续萎靡，在没有财政悬崖影响的情况下，经济增速预计只有2%左右。如若引发财政悬崖，美国经济将极度萎缩。国会预算办公室在2012年11月的报告中称，如果财政悬崖出现，2013年美国的GDP将下降0.5%，第四季度的失业率将升至9.1%。国会预算办公室预测，财政悬崖将导致美国经济在2013年上半年重陷衰退状态。

2012年12月31日，美国民主、共和两党达成解决财政悬崖的妥协议案，该议案于2013年1月1日在国会参众两院获得通过。该议案的主要内容包括：从2013年开始调高年收入45万美元以上的富裕家庭的个税税率，失业救济金政策在2013年延长一年，把原定2013年年初启动的约1100亿美元政府开支削减计划延后两个月执行等。该议案阻止了美国跌下大规模削减开支和提高税率的财政悬崖。

财政悬崖是美国财政长期失衡的必然产物，是财政赤字与国债急剧膨胀以至于不可持续而到达的临界状态。美国财政失衡的政治因素是美国的竞选政治。从历史上来看，美国的竞选政治从一开始就是以政治家对选民的经济承诺为竞选筹码。按照布坎南的公共选择理论，政治选举市场与经济交易市场是一样的，交换双方通常难以以远期利益为交换目标。

这一政治根源在经济上的表现形式就是政府长期的巨额赤字和债务经济模式。美国政府的赤字发展到目前的规模，其实是“二战”后60多年来美国政府实行扩张性赤字财政政策及其实施全球战略不断积累的结果。2009~2012年，美国财政赤字连续4年超过1万亿美元。

美国财政支出共分为三类，包括随意性支出、刚性支出和债务利息支出。随意性支出包括军费等准刚性支出，基本只能靠发债来解决。刚性支出包括社会养老和医疗保健等，加上债务利息支出的部分，就会远远超出政府的总税收收入。

以2011年财政年度数据为例，这两项支出比政府总税收收入多出1760亿美元。政府的收入主要来自税收。减税政策从微观上来说对纳税人是有好处的，但是从宏观上来说，减税以后，政府的财力减弱了，刺激经济却需要大量资金，政府税收不足以支付开支，只有通过举债的模式解决资金敞口。困窘的财政逼迫政府发行更多的债券，美国政府债务总额逐年上升，且不得不持续上调债务上限。因此，即使财政悬崖的危机得以暂时化解，美国债务上限的难题仍摆在政府面前。

奥巴马医疗改革

历史经验表明，重大的危机通常会引发深刻的社会变革。为应对次贷危机，一方面迫切需要加大公共服务支出，提升普通民众的福利水平，弥合贫富差距；另一方面，又面临着政府财政去杠杆的要求，需要适当降低社会福利开支。

奥巴马的医疗改革试图在两者之间取得平衡，即通过加强医疗保障，提升普通民众的生活水准，彰显美国社会的适度公平。医改法案宣称，政策的目标在于改革沉疴难愈的现有医保体制，让更多美国人享受能够支付得起的高质量医保，减少美国在医疗保障方面不断上升的支出。

其核心内容包括：在新的医保制度下，所有人都必须“强制”上保险；政府将推出公共医疗保险计划，与私人保险业者竞争；保险公司必须为民众提供基本保障，不得以“已经罹患疾病”或其他理由拒绝为投保人承保；新医保将降低过高的医院费用、医生服务费、药品和治疗等费用；医疗保险公司需将险种产品透明化，以便于各类人群挑选适合自己的险种。该法案于2010年3月由美国总统奥巴马签署，实施后将使全美大约3200万没有医保的人获保，使医保覆盖率从85%升至95%。

由于奥巴马医改法案的部分内容刚开始正式实施，有的内容如关于雇员达50人以上的企业必须提供医保的强制条款已推迟到2015年生效，所以目前还没有统计数据全面评估医改法案对美国社会的影响。

但从具体条款看，这一新法案有可能对美国的就业率和预算赤字造成影响。第一，这一法案有可能影响就业。新法案要求，雇主需要对每周工作至少30小时的全职雇员提供医保福利，雇主可能因此而减少雇员或者雇员的工作时间，以规避医保责任。第二，扩大医保范围、提高医保质量，必然意味着财政开支的扩大。

尽管奥巴马承诺新医保所需的经费将从“削减浪费”中获取，不仅不会增加财政负担，反而有助于减少赤字，但极具威信且中立的国会预算办公室却给出了相反的结论：政府未来10年要为此多支出1万亿美元。

除了就业和预算赤字，民意调查还显示，民众对奥巴马医保改革的疑虑还源于他们对政府干预的担忧。美国社会限制政府权力，反对政府干预的主流意识形态长期主导政策走向。次贷危机爆发后，美国政府开始实施大规模救助，直接干预救市，引发广泛质疑和争议。医保改革是奥巴马政府又一次大规模的干预行动，许多反对者认为医保改革中的政府干预存在过度倾向。奥巴马的大力推动，最终引发了次贷危机以来的第二次思想大碰撞。

共和党众议员埃里克·坎托(EricCantor)认为，这种由政府提供的医保选择“会制造不平等的竞争环境，从而破坏私有市场，减少医保项目的可选择范围，最终将出现由华盛顿的官僚们来掌控家庭医保决定的局面”。

而与此针锋相对的是，保罗·克鲁格曼认为政府在医保领域发挥作用值得提倡。他认为，如果政府不干涉，会有许多人连现有的医疗保障都享受不到，“没有任何政府管制就能成功的医保市场过去从未有过，将来也永远不会有”。

尽管奥巴马政府在相当困难的条件下使医疗改革取得了不错的阶段性成果，即国会通过了改革议案，但对照美国历次重大社会改革的经验可以看出，这次改革仍存在诸多争议，主要表现为以下几点。

一是牺牲大众的效率换取小众的公平。美国医改到底应该走公平路线，还是走效率路线？显然，奥巴马选择了难度较小的公平路线——一条“劫富济贫”、实现全民高福利的路线。欧洲的长期高福利使部分欧洲人沦为不思进取的懒人，对世界文明的贡献已远不如美国。

奥巴马的医改让美国1亿中产阶级与3000万无保户共享同样的医疗待遇，只能大挫中产阶级的积极性。当然，政府对老弱病残等弱势群体提供一定的福利是应该的，但是如果过了头，对全民放纵地实施高福利政策，只会造成一个没有竞争力、不健康的社会。美国医疗体系存在的最严重的问题并非公平问题，而是效率问题。解决这些痼疾尚需更有针对性的改革，缺乏针对性的改革只能是捡了芝麻而丢了西瓜。

二是需要建立起跨党派的政治基础。历史经验表明，一定程度的跨党派共识是重大社会改革成功的必要条件。民主党政府曾主导过的重大改革，无论是社会保障制度(1935年)、《民权法案》(1964年)，还是医疗照顾政策(1965年)和福利改革(1996年)，都得到了相当多共和党议员的支持。而这次医疗改革是美国近3/4个世纪以来唯一没有取得跨党派共识的重大社会改革。执政的民主党始终未能取得共和党的有效支持，共和党议员在所有议案的表决中仅投出两张赞成票，这使得医改的后续阶段举步维艰。

三是未能有效降低国民卫生支出。医疗改革的主要目标是遏制高速膨胀的医疗保健费用，减少政府财政赤字。2009年，美国23位知名经济学家联名向奥巴马总统发出公开信，强调控制医疗支出、减少政府赤字是医疗改革一个非常重要的长期目标，并提出了改革中应包含的几项要求，以实现收支平衡。但反复权衡出来的最终版本的改革议案离这个要求仍然有不小的差距。如果不能从根本上有效抑制医疗费用的增长，奥巴马的医疗改革就难言成功。

金融过度监管的倾向

次贷危机的爆发暴露出美国金融监管体制存在着重大缺失。危机发生后，美国积极实施了一系列的金融监管改革措施来加强对金融市场的监管。

监管机构针对金融市场的违规操作以及金融危机止赎事件展开调查，并对违规对象罚以重款。2010年，SEC称高盛集团在危机爆发前，受保尔森对冲基金(Paulson&Co。)委托，设计、出售与次贷相关的金融衍生品，保尔森对冲基金做空该产品，但高盛集团未向投资者透露这一关键性信息，保尔森在此次交易中成功套利10亿美元，SEC对高盛集团的罚款高达5.5亿美元。

2012年，美国金融监管局称巴克莱银行(Barclays)在2005~2009年试图操纵和虚报伦敦银行同业拆借利率和欧洲银行同业欧元拆借利率，对巴克莱银行处以2亿美元的罚款。2013年，CFTC称，苏格兰皇家银行(RBS)试图操纵以及虚报日元和瑞郎同业拆借利率，因此对其处以高达3.25亿美元的罚款。

2013年，美国金融监管局判定美国花旗银行、高盛集团、摩根大通、美林证券、摩根士丹利这5家金融机构向加州公共证券协会自愿支付游说资金，由该游说机构代表5家金融机构参与政治活动并对加州政府施加影响，在发行市政债券和州政府债券的过程中，这5家金融机构将游说资金纳入债券发行成本，因此对它们处以448万美元的罚款。2013年，美国司法部对摩根大通开出130亿美元的天价罚单，惩罚其在次贷危机之前在按揭债券业务中误导金融消费者的行为。

美国对金融机构实施过重的处罚管理，在一定程度上抑制了金融机构的创新以及运营效率。美国各大金融机构疲于应付金融监管机构，金融市场的效率也受到了一定影响，同时推高了美国金融资本的交易成本。

美国金融监管改革措施中最重要的举措是《多德–弗兰克法案》的出炉。该法案被认为是“大萧条”以来最全面、最严厉的金融改革方案，是可与《格拉斯–斯蒂格尔法案》比肩的又一块金融监管基石，并为全球金融监管改革树立了新标尺。《多德–弗兰克法案》的核心理念主要体现在两个方面：一是改变目前超级金融机构“大而不能倒”的局面，有效防范系统性风险；二是保护金融市场中的弱势群体，避免金融消费者受到欺诈。该法案的出台对美国与全球的金融监管体系，甚至全球未来的经济金融格局都将产生深远的影响。但是，它也存在一些突出的争议点。

第一，《多德–弗兰克法案》的可操作性是目前无解的难题之一。它是美国20世纪二三十年代经济危机以来“涉及范围最广”、“最具影响力”的法案。尽管该法案并未包罗万象，但多达2323页。法案共分16篇，需要后续制定的监管细则多达243项，这些监管细则的制定需要进行大量的研究、讨论、听证、反馈等细节工作。除了相对容易的程序性工作，金融改革法案在实际推行中都会遭遇更复杂、更艰难的挑战。一是党派斗争是一道难以逾越的鸿沟；二是华尔街等强大利益团体会千方百计进行阻挠；三是金融监管改革方案涉及的监管机构有20多家，监管协调至关重要。

第二，法案中条例的实施效果存在一些不确定性。一方面，美联储的权力空前庞大，在监管执行方面需要大量的磨合工作。美联储的金融监管职能与美联储制定并执行货币政策的职能之间存在内在冲突，平衡不同的政策目标极其考验其监管智慧。另一方面，美联储的权力过大，缺乏有效的制衡。一旦具有超级监管权限的美联储对形势做出误判，后果可能更加严重。美联储如何确保决策的客观性和合理性将是金融监管体系的一个重要命题。

第三，法案的一些条例存在明显缺陷。其缺陷主要有两个。一个缺陷是法案没有彻底解决系统重要性金融机构(SIFI)的债权人的道德风险。法案规定美国联邦存款保险公司对于陷入困境的SIFI可以进行监管，如果美国联邦存款保险公司经评估发现SIFI资不抵债，就可以把其股权价值清零，股东将失去其股权价值。美国联邦存款保险公司还可以撤换所有对SIFI陷入危机负有责任的高管。这两条解决了SIFI中股东和管理层的道德风险，但是法案为债权人的道德风险留下了空间。

因为根据法案，美国联邦存款保险公司作为破产SIFI的接管人，至少可以通过两种方法提供资金用于支付给债权人或者转让其债权。一是美国联邦存款保险公司可以通过提供贷款、收购或担保财产、承担或担保债务的形式，直接向SIFI的接管财产提供资金。二是美国联邦存款保险公司可以提供资金成立一家“过桥金融公司”，然后美国联邦存款保险公司批准从破产的SIFI里转让出指定的财产和债务给“过桥金融公司”。

另一个更大的缺陷是法案的有序清算制度(OLA)。法案为了解决SIFI的道德风险而建立了一种有序清算制度。根据有序清算制度，法案要求所有的SIFI根据其对金融系统的风险权重支付一定的保险金，并以保险金为资产设立一个有序清算基金(OLF)。当SIFI出现危机的时候，可以通过有序清算基金提供融资。通过这种方式，既切断了政府救助的通道，又可以给SIFI之间的相互监督提供激励。

但是，最后出台的有序清算制度规定保险金在SIFI出现危机之后支付。这种事后支付制度实际上把某一个SIFI造成的风险又转嫁给了整个金融系统，加上法案为救助SIFI的某些债权人提供了间接便利，法案旨在实现的降低SIFI及其利益关系人道德风险的立法目标大打折扣。

第四，法案的条例可能引发一些风险。首先，为了促进多元化、多层次的公司进入市场，以更低费用进行套期保值交易，法案规定降低常见类型的衍生品的交易成本，但这可能使得部分市场向海外转移以躲避美国的监管，而个性化的衍生工具将面临价格上涨的风险。

其次，法案规定设立消费者金融保护局来对提供信用卡、支票、抵押贷款和薪资贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管，加强了政府执法机关对消费者权益的保护，以避免次贷危机中住房抵押贷款以及信用卡滥用等失当金融行为损害投资者利益的故事重演。由于在消费者方面所投入的成本大大提高，银行可能会通过削减免手续费的服务项目的手段来提高平均收费标准，从而抵消劣质顾客带来的损失。

再次，法案规定创建一个金融稳定理事会来负责监测和处理危及美国金融稳定的系统风险，但这是监管机构的临时干预，而非更有预见性的基于规则对危机做出的反应，可能损害美国金融市场的法治精神，削弱其创新活力。

最后，法案规定限制银行自营交易及高风险的衍生品交易，自营交易资金规模不得高于自身一级资本的3%，并且要求享有信息优势的复杂产品交易商将风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司。考虑到自营交易及高风险的衍生品交易在华尔街收入中占据较大比重，《多德–弗兰克法案》将使一些金融机构的经济收益受损。

总体来看，《多德–弗兰克法案》是美国金融监管的一场重大变革，在许多方面都做了有益的改革尝试，但如何达到法案所预设的基本目标，仍将是美国金融监管机构面临的巨大挑战。

(文/证监会主席助理张育军)

(责编：牛宁)