張海英：應禁止行政權力“強制平墳”

國務院令要求將《殯葬管理條例》第二十條修改為：“將應當火化的遺體土葬，或者在公墓和農村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳墓的，由民政部門責令限期改正。”

國務院之所以修改《殯葬管理條例》禁止強制平墳，不外乎兩個原因：其一，土葬是一種傳統文化，一種信仰，一種精神寄托。強制平墳顯然是對傳統文化、人的信仰與精神的粗暴傷害﹔其二，原《殯葬管理條例》允許民政部門“拒不改正的，可以強制執行”，不符合行政強制法的相關規定。此次修法值得肯定。

不過，禁止強制平墳的效果究竟如何，還是一個問號。從河南周口最近集中的“平墳運動”來看，禁止民政部門強制平墳不一定有效。據悉，周口在短短3個月內平墳200萬座，為了達到平墳的目的，當地“土政策”規定：如果村干部不帶頭，就免職﹔教師不帶頭，就停課﹔黨員不帶頭，就開除黨籍。

可見，平墳已經不是民政部門的事情了，而是變成了一些地方政府的集體“運動”。那麼，修改后的《殯葬管理條例》隻禁止民政部門強制平墳，是否對地方政府強制平墳有效，還有待觀察。

顯然，禁止民政部門強制平墳相對容易，但禁止地方政府強制平墳則有一定難度。因為，民政部門強制平墳的手段相對單一，而地方政府強制平墳不僅手段多，而且可調動的行政資源很多。如果只是禁止民政部門強制平墳，效果恐怕極其有限，因為新修改的《殯葬管理條例》沒有明確把地方政府包括在內。

按理說，應該禁止一切行政權力強制平墳，包括免職、停課等強逼手段。而且還應該明確規定，如何處理違規土葬、亂建墳墓等問題。新《殯葬管理條例》隻規定“由民政部門責令限期改正”，如果民政部門責令改正沒有效果怎麼辦？另外，如果民政部門違規強制平墳，該如何處罰？這些問題同樣需要明確規定。

看到強制平墳，很容易讓人聯想到強制拆遷。無論是強制平墳還是強制拆遷，都是因為土地利益。眾所周知，中央三令五申禁止強制拆遷，卻屢禁不絕。因此，禁止強制平墳的效果也讓人憂慮，比如，民政部門就可以把強制平墳的責任推卸掉。再加上規定只是禁止民政部門，對“強制”方式沒有明確，效果也讓人憂慮。

行政強制法規定：行政強制執行隻能由法律設定，法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。也就是說，對違規土葬、亂建墳墓，如果需要強制平墳應當由司法機關來強制，這樣的制度設計值得肯定。

在筆者看來，對待幾千年流傳下來的土葬習俗，應該多些理解、多些尊重、多些引導，不可輕易定性為“違規土葬、亂建墳墓”。如果存在故意的違規土葬、亂建墳墓，也要通過財政補貼遷墳的方式來解決，不可採取強制手段，即使需要採取強制手段，應該是司法強制，而不是行政強制。

事實上，今天一些人對待土葬的觀念已經有所改變，很清楚土葬佔用耕地資源。但是，並不是所有人觀念更新，這就需要政策鼓勵和慢慢引導，切忌為了土地利益不顧一切進行強制平墳。筆者認為，土葬完全可以保留一部分以尊重傳統文化減少社會矛盾，關鍵在於如何為土葬設計合理的政策和地理位置。