人民日報談生態文明：用制度保証天藍地綠水淨

　　2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議通過了《中華人民共和國環境保護法》修訂草案，並將於2015年1月1日起施行。這部被稱為“史上最嚴”的環保法，從環境規劃、環境標准、環境監測、生態補償、排污許可、處罰問責等方面，對環保的基本制度作了規定。這是我國環境立法史上的又一座裡程碑，是加強生態文明制度建設的重要成果。生態環境是人類的生存之本、發展之基。向環境污染宣戰，打贏環保攻堅戰，必須深化生態文明體制改革，建立系統完整的生態文明制度體系，用最嚴密的法律、最嚴格的制度護航“美麗中國”。

　　一 生態文明重在建制

　　面對日益突出的環境問題，很多人發出疑問：近年來全社會對環境保護不可謂不重視、投入不可謂不大，為何環境質量不僅沒有好轉，還在進一步惡化？到底是什麼原因導致的？

　　客觀上講，我國正處於工業化中期，發展方式粗放，經濟結構不合理，高污染、高能耗、資源型企業佔很大比重，不可避免會造成對環境的污染和破壞。但不可否認，目前的環境問題有不少是人為造成的，其中改革不到位，體制不完善、機制不健全，是深層次的制度原因。

　　相關領域制度不健全。這些年來，我們在生態環境保護方面建立了一整套制度體系，僅環保法律法規就多達120余部，環境立法速度居各部門法之首。但有些領域依然存在制度空白、無法可依的情況，如土壤污染防治法、環境損害賠償法、有毒化學物質污染防治法等至今未出台﹔有些領域雖然有制度，但明顯滯后於環保實踐，如1987年頒布實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》，自2000年修訂后，已經14年沒有改動過，對細顆粒物（PM2.5）防治、聯防聯控等內容沒有涉及。

　　晒政策

　　近年來我國修訂的有關環境保護的法律

　　1.2008年2月28日，修訂通過《中華人民共和國水污染防治法》。

　　2.2010年12月25日，修訂通過《中華人民共和國水土保持法》。

　　3.2013年6月29日，修訂通過《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》。

　　4.2013年12月28日，修訂通過《中華人民共和國海洋環境保護法》。

　　5.2014年4月24日，修訂通過《中華人民共和國環境保護法》。

　　制度銜接不到位。環境污染治理是一個系統完整的過程，必須控源頭、管過程、重懲處，形成環環相扣、嚴絲合縫的制度體系。但是，過去我們在制度設計上缺乏整體思維，往往“頭疼醫頭、腳疼醫腳”、“按下葫蘆浮起瓢”，制度碎片化現象突出，各種規章制度之間缺乏銜接、協調和配合，存在制度盲區。

　　制度執行不力。在現行體制下，基層環保部門從屬於地方政府，不能挺直腰杆獨立執法，環境監管難以到位。比如，一些地方為了發展經濟，要引進高耗能、高污染項目，環保部門迫於當地政府的壓力，不得不放行，致使環境影響評價形同虛設。同時，環保部門監管能力不足，與其被賦予的職能和擔負的任務嚴重不相匹配，心有余而力不足，導致制度執行打了折扣。

　　這些制度上的問題，是長期積累的結果，成為環境治理的“攔路虎”，隻有通過改革才能從根本上加以解決。黨的十八屆三中全會明確提出，深化生態文明體制改革，加強生態文明制度建設。我們要按照全會部署，建立起源頭嚴防的制度、過程嚴管的制度、后果嚴懲的制度，為確保天藍、地綠、水淨，構筑起堅不可摧的制度屏障。

　　二 怎麼做到源頭嚴防

　　俗話說：“揚湯止沸不如釜底抽薪。”很顯然，環境污染治理到一定階段，如果我們隻盯著解決已經出現的污染問題，不從源頭抓起，可能一時見效，但往往是防不勝防，治而復生。所以，防治環境污染，必須從源頭上抓起，最大限度地減少污染物的產生。

　　目前，我國在源頭防范上，已經建立了一些制度。比如，2010年12月，國務院頒布實施了《全國主體功能區規劃》，對生態脆弱、環境容量小的地區作出了限制開發和禁止開發的要求。又如，《中華人民共和國環境保護法》早就明確規定：“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。”這對於加強污染防治設施的建設、減少新污染和破壞起到積極作用。

　　但在實踐中，源頭防控制度仍然存在許多缺陷，制度的約束力沒有充分發揮。下一步，應在健全現有制度的基礎上，加大創新力度，著眼源頭防控上的突出矛盾和問題，有針對性地查漏補缺，構建嚴密堅固的“防污堤”。當前，最重要的任務就是要把好三道關口。

　　把住規劃關。保護環境，規劃先行。國家、城市的空間需要按照用途統籌設計，就如同一個家，需要分出客廳、臥室、廚房、衛生間和儲藏室等，讓不同的區域承載不同的功能，在經濟發展的同時劃定並嚴守生態紅線。堅定不移實施主體功能區制度，在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區，嚴守生態環境保護的底線，下決心退出一部分人口和產業，降低經濟活動強度，有序實現耕地、河湖休養生息。目前，相關部門正在研究編制關於構建國家生態紅線的指導意見，抓緊推進試點城市環境總體規劃編制。各地要根據主體功能定位，科學編制各自的空間規劃，明確開發管制界限，推動本地經濟發展與環境保護相協調。

　　把住准入關。環境影響評價，是預防污染源出現的“控制閥”。應進一步深化環評制度改革，嚴格項目環評，從嚴控制高耗能、高污染、資源性項目，以及低水平重復建設和產能過剩建設項目，避免“帶病”項目上馬﹔大力推進戰略環評，加強流域、水利水電等領域的規劃環評，推廣應用環渤海沿海地區、海峽西岸經濟區等五大區域戰略環評成果。盡快發布《建設項目環境影響后評價辦法》，研究修訂《建設項目環境保護管理條例》，加強事中事后監管。

　　把住排放總量關。一個國家、一個地區的環境容納污染物是有限度的，一旦突破就會帶來嚴重后果。必須健全並嚴格執行污染物排放總量控制制度，使污染物排放總量始終控制在環境可承載范圍內。“十二五”期間，我國明確了二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、化學需氧量（COD）、氨氮（NH3—N）4項主要污染物的總量減排目標，從目前看完成預期任務壓力還很大。必須嚴格落實減排目標責任制，確保完成任務不打折扣。進一步完善污染物排放許可制度，實行企事業單位污染物排放總量控制，制定具體明確的實施辦法，規范污染物排放許可行為，禁止無証排污和超標准、超總量排污。加快出台排污權有償使用交易試點工作指導意見，建立國家排污權交易中心。

　　問與答

　　問：什麼是主體功能區？

　　答：主體功能區，是指根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，並據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。

　　三 怎麼做到過程嚴管

　　眾所周知，在日常生產生活中，隨時隨地都可能產生污染物，破壞人們賴以生存的美麗家園。因此，必須建立生態環境保護過程監管體系，盯緊、盯死可能產生污染的環節，堅決杜絕違法排污行為。

　　從國外看，強化過程監管的制度制約，是一些國家在環境治理中的普遍做法。以美國為例，針對大氣污染治理，1970年、1999年先后頒布《清潔空氣法》、《區域灰霾控制規定》，明確州與州之間、州內部的郡（市）之間都要加強空氣質量監測預警，完善地區間協調和合作機制，建立起覆蓋全美的立體式、全方位的監管網絡，為有效防治大氣污染發揮了至關重要的作用。

　　從我國情況看，長期以來，污染防治以屬地管理為主，強調地方政府的責任，但在實踐中條塊分割的弊端日益顯現，地方保護主義傾向突出。加之污染物具有流動性和復雜性，不是“木頭人”，不會呆在原地不動，而是“隨風飄流”、“隨波逐流”，從而容易造成“東家污染，西家埋單”的情況，久而久之就會導致責任不清、監管缺位，治理效果不盡如人意。

　　生態系統的整體性，決定了污染防治不能各自為戰，“各家自掃門前雪”。應打破區域界限，從監測預警、污染治理、生態補償等方面建立區域間聯動協調機制，實現過程監管的“無縫銜接”。

　　完善監測預警體系。監測是環境監管的“千裡眼、順風耳”。監測准，才能做到“心中有數”，對污染防治有的放矢、對症下藥。必須集中力量加強先進環境監測預警體系建設，完善環境監測網絡，強化監測站標准化建設，擴大監測范圍。目前，我國已經建立國家、省、市、縣四級環境監測機構，對主要污染物實現了分級分層的全方位監測，全國74個城市建成了496個空氣質量監測點位，2014年還將在全國116個城市新建440余個監測點位。

　　落實誰污染誰付費。在生態環境保護和治理過程中，誰污染、誰付費，天經地義﹔誰受益、誰補償，理所應當。企業作為環境治理第一責任主體，應該加大投入，完善治污設施建設，加強生產全過程的環境治理，盡量減少對環境的污染和損害。地方政府要對環境質量負總責，嚴格落實地方政府環境目標責任制，在環境治理上花大錢、出實招，還百姓一片藍天碧水。同時，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。

　　建立聯防聯控機制。就是要打破“一畝三分地”的思維定式，跨地區、跨領域聯合作戰，建立陸海統籌的污染防治區域聯動機制。在大氣污染防治方面，京津冀、長三角、珠三角等重點區域，已建立聯防聯控協作機制。其他地方也要結合地理特征、經濟社會發展水平、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規律，加快建立健全區域協作機制。在水污染防治方面，促進海洋環境保護與流域污染防治有效銜接，以流域為控制單元，建立流域環境綜合管理模式。

　　微評

　　環境警鐘日日驚心，生態保護時不我待。治理污染不能等風靠雨，而要主動作為。

　　霧霾“大兵壓境”，人人都是受害者﹔消除“十面霾伏”，人人都是主力軍。

　　環境保護既不能走“先污染后治理”的老路，也不能走“守著青山綠水苦熬”的窮路，而要走“青山綠水金銀寨”的可持續發展新路。

　　隻有用法律和制度才能捆住“權力”和“利益”的雙手，讓它們對環境少些干預和破壞，多些保護和建設。

　　四 怎麼做到后果嚴懲

　　2014年6月12日，最高人民檢察院通報：從2013年6月至2014年5月，全國檢察機關共批准逮捕涉嫌污染環境罪案件459件799人，起訴346件674人，相比2012年至2013年同期的批准逮捕56件116人，起訴49件145人，辦案數量大幅度提升。2014年7月3日，最高人民法院宣布設立環境資源審判庭。這些信息都透露出一個強烈的信號：我國正在不斷加大對環境犯罪行為的打擊和懲戒力度。

　　重污整治，須施重拳。目前，我國環境污染事件頻發，環境保護形勢嚴峻，隻有依法從重從嚴治理，才能真正起到警示和震懾作用，使環境監管部門發揮最大效能。反之，若對不法排污企業“打不疼”、“打不死”，法律的尊嚴、監管的權威就會喪失。應保持高壓態勢，用鐵腕嚴厲打擊破壞環境違法行為，對那些明知故犯的個人依法定罪，對屢教不改的企業罰到傾家蕩產，從根本上扭轉環境保護不力的局面。

　　建立環境損害評估制度，做到處罰有據。鑒定評估是環境損害賠償、處罰的前提。隻有對污染損害進行科學鑒定，作出定量化的評估，才能使污染者付出應有的代價、受害者得到相應的賠償。應貫徹落實《關於開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，制定環境污染損害鑒定評估技術規范，組建鑒定評估專業隊伍，推進立法進程，到2020年基本形成覆蓋全國的環境污染損害鑒定評估工作能力。

　　聲音

　　周生賢：建立獨立而統一的環境監管體系

　　環境保護部部長周生賢認為，長期以來，由於職能交叉，造成執法主體和監測力量分散，環保領域多頭執法問題突出。要健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，完善監管的法律授權，建立獨立而統一的環境監管體系。

　　加大懲治力度，讓違法者付出沉重代價。“違法成本低，守法成本高”一直是環境治理領域廣受詬病的現象。新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，增加了“按日計罰”制度，對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款，違反時間越久，罰款越多，而且對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留等處罰，為嚴格執法提供法律依據。必須加大環境執法力量的整合力度，強化環境執法權威，做到嚴格執法、敢於碰硬，對各類環境違法行為發現一起，查處一起，絕不手軟。

　　嚴格問責機制，使各級領導干部始終繃緊環境安全這根弦。治污先治官。將環境保護相關指標納入地方各級黨委政府考核評價體系，實行環境保護“一票否決”。建立生態環境損害責任終身追究制，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，無論升職、離職或者退休，必須一查到底。絕不能容忍把一個地方環境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當的現象。對環保部門中失職瀆職、不作為甚至充當“保護傘”的，應追究其責任﹔造成嚴重后果的，應撤職或者開除，其主要負責人應當引咎辭職。2013年，全國檢察機關共查辦涉及生態環境的瀆職犯罪1196人﹔2014年1月至4月，查辦了349人，今后還將進一步加大力度查辦環境領域的職務犯罪。

　　天藍、地綠、水淨，是億萬百姓熱切向往的美麗中國夢。隻要舉國上下齊心協力，形成系統完整的生態文明制度體系，持之以恆地抓下去，我們的夢想一定會變為現實。

　　晒政策

　　新修訂的《中華人民共和國環境保護法》有關規定解讀

　　1.按日計罰。企業事業單位和其他生產經營者違法排污，受到罰款處罰，被責令改正而拒不改正的，按照原處罰數額按日連續處罰。

　　2.治安處罰。對“未批先建”拒不改正、未取得排污許可証拒不停排、通過暗管等方式違法排放等4種行為，除依照有關法律法規規定予以處罰外，還引入了治安拘留處罰。

　　3.連帶責任。環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環境服務活動中弄虛作假、對造成的環境污染和生態破壞負有責任的，應當與其他責任者承擔連帶責任。

　　4.增加環保部門職權。對違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，環保部門可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

　　5.健全問責機制。對違法實施行政許可、包庇環境違法行為等9種行為，對政府或部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分﹔造成嚴重后果的，給予撤職或開除處分，其主要負責人應引咎辭職。

　　深閱讀

　　1.《中華人民共和國環境保護法》，中央人民政府門戶網站。

　　2.《全國主體功能區規劃》，中央人民政府門戶網站。

(責編：邱天人)