劉雲中：明確關鍵問題 創新體制機制

　　京津冀地區在全國具有重要地位，發展面臨的問題也多。目前，京津冀協同發展成為國家戰略，受到廣泛關注。落實這一發展戰略，以下兩方面需要深入研究和思考。

　　明確期望解決的關鍵問題

　　跨省級行政區的區域發展牽涉面廣、關系復雜，而區域發展戰略和區域政策的時效性和階段性較強，因此，需要明確期望解決的關鍵問題。這是落實區域協同發展戰略並使之更明確、可執行、可考核的基礎。結合京津冀的現狀和發展目標來看，京津冀協同發展期望解決的關鍵問題主要有三個：一是資源環境承載力問題，其中主要是水資源和大氣污染治理問題。二是地區發展差距過大問題，單以人均地區生產總值論，北京和天津是周邊保定、張家口等城市的3倍以上，教育、醫療等公共服務水平的差距更大。三是城市病問題，突出表現為中心城區交通擁堵、房價高昂、環境污染等問題。

　　產生這些問題的原因，首先是區域產業結構和能源結構不合理。京津冀地區是我國工業制成品尤其是重化工業產品的主要產地，汽車、鋼材、水泥和原油的產量排在全國主要區域的前列。此外，京津冀地區能源結構以煤炭為主，河北更是煤炭消耗大省，這增加了污染物的產生。其次是京津冀產業價值鏈的空間聯系不緊密，也就是產業的地域分工不合理，北京、天津和河北三地都是相對獨立的經濟體系。第三是城市和區域規劃、建設、管理不完善，如城市增長邊界不明確、生態廊道沒有很好控制、交通基礎設施沒有形成網絡、城市內部路網密度偏低、交通管理不嚴格等，從而導致城市建設“攤大餅”局面和城市病問題。

　　這些問題的形成，一方面與國家在特定發展階段所採取的發展模式有關，如解決京津冀產業結構和能源結構存在的問題，需要和國家整體經濟發展方式轉變緊密聯系起來﹔另一方面與首都功能的特殊性有關。北京的許多功能是由中央政府的職能所決定的，如何在空間上保障和配置中央政府所承擔的職能是一項很復雜、很細致的工作。可見，京津冀面臨的問題，成因復雜多樣，解決起來會經歷一個較長的過程。

　　著力推進體制機制創新

　　體制機制不順是制約京津冀協同發展的根本性、長期性因素。推進京津冀協同發展，必須著力推進體制機制創新。其中，應特別注意處理好政府和市場的關系。一是建設統一市場，讓市場在資源配置中起決定性作用。推進京津冀協同發展的體制機制設計，應與完善全國統一市場的大方向一致，盡量減少商品、服務和要素在區域內外流動的障礙，促進三地產業結構調整，迫使一些佔用資源多、產出效益低的產業從北京、天津轉移出去。這樣也有助於發揮河北勞動力資源和空間資源相對豐富的優勢。二是深化行政體制改革，推進政府職能轉變，為京津冀協同發展提供新動力。隨著政府審批事項的減少，政府直接安排的產業和基礎設施項目也會減少，這些都有利於避免功能過於集中，促進區域功能優化﹔而且政府提供公共服務的方式可以有所變化，公共服務不一定都由政府直接提供，大量的教育、醫療、研究等服務可以採用政府購買或者政府向居民提供補貼、居民自己決定如何購買的方式。如此一來，這些服務機構就會根據不同地區的成本收益來配置，再輔之以用地、環保等方面的規制，就可以促進區域功能優化。

　　京津冀協同發展的機制設計需要考慮首都功能的多樣性和特殊性。北京作為首都，其功能並不是單一的政治中心，而是一個功能復合型的首都，與倫敦、巴黎、東京等類似，而與美國華盛頓差異很大。從國際上的做法看，大型功能復合型首都的管理都會有一些特殊的機構和措施，如英國的大倫敦管理局、韓國的首都圈整備委員會等。我國首都的管理也可以借鑒這些做法，成立高層次的協調管理機構，承擔首都圈的規劃和監督等職責。同時，可以按照黨的十八屆三中全會精神，賦予京津冀地區先行先試部分改革措施的權利，如消費稅、房地產稅的征收改革，既積累改革經驗，也有助於首都功能優化。此外，由於市場機制不完善以及城市功能的特殊性，京津冀地區還存在較多市場扭曲，需要政府干預，按照使用者付費的原則，設計特殊機制來減少市場扭曲的影響。其實，國外早就有類似做法，如韓國1976年修改的《地方稅法》規定，在首都圈新建或擴建工廠要以5倍的高額收取登記稅、取得稅和財產稅。

　　（作者為國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員）

(責編：邱天人)