安世寧：全面提升安全生產法治能力

　　8月31日，中華人民共和國主席習近平簽署第十三號主席令，公布了《全國人大常委會關於修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》，決定從2014年12月1日起實施新修訂的《安全生產法》（以下簡稱新安法）。剛剛閉幕的中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議對全面推進依法治國做出全面部署。安全生產法治進程進入了快速發展的新階段。各級安全監管監察部門，一定要認真學習貫徹黨的十八屆四中全會精神，認真學習貫徹新頒布的《安全生產法》，把安全生產工作納入法治中國建設大局之中，納入法治政府建設進程之中，通過全面提高安全生產法治水平，促進安全生產形勢持續穩定好轉。

　　堅持以人為本

　　推進安全發展

　　新安法開宗明義地指出：“安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展。”以人為本既是安全生產工作的立足點，也是價值觀﹔安全發展，則是貫穿新安法的核心理念。習近平總書記明確指出，“發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”。把保護人的生命安全作為紅線，就是真正把安全作為發展的前提和保障，不要“帶血的GDP”，切實把發展建立在人民生命安全得到有效保障的基礎之上。

　　把以人為本、安全發展寫在法治的旗幟上，是我國經濟社會發展實現歷史性進步的重要標志之一。它標志著唯GDP論英雄的階段的結束，標志著一個把生命安全作為經濟社會發展硬約束的新階段、新常態的到來。這樣的歷史性進步是我國經濟社會發展到一定階段的必然趨勢，是轉方式、調結構、穩增長、重民生的客觀要求，符合科學發展觀，符合社會主義核心價值觀，回應了實現中華民族偉大復興中國夢的時代呼喚，必將大大加強我國安全生產工作。

　　新安法將“以人為本、安全發展”作為立法宗旨具有劃時代的意義。以人為本已不僅是頭腦中的觀念，而且是重要法律條文﹔安全發展不僅是政策要求，而且是法律強制。這必將對進一步凝聚共識、匯聚力量、推動安全生產事業進步產生重大而深遠的影響。

　　創新體制機制

　　依法重典治理

　　新安法第三條明確指出：“強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。”強化生產經營單位主體責任，構建生產經營單位、職工、政府、行業、社會五位一體的工作機制，是新安法在體制機制上的重大創新，也是安全生產體制機制建設的框架。新安法在建立健全安全生產體制機制上，實現了八個方面的創新。一是明確主體責任內涵。新安法第四條指出：“生產經營單位必須遵守本法和其他有關安全生產的法律、法規，加強安全生產管理，建立、健全安全生產責任制和安全生產規章制度，改善安全生產條件，推進安全生產標准化建設，提高安全生產水平，確保安全生產。”二是賦予工會安全生產監督權。新安法第七條指出：“工會依法對安全生產工作進行監督。生產經營單位的工會依法組織職工參加本單位安全生產工作的民主管理和民主監督，維護職工在安全生產方面的合法權益。生產經營單位制定或者修改有關安全生產的規章制度，應當聽取工會的意見。”三是明確各級政府對安全生產工作的領導責任。包括必須制定安全生產規劃，建立健全安全生產工作協調機制，發揮鄉鎮政府、街道辦事處、開發區管理機構的作用等。四是理順綜合監管與行業監管的關系，明確國務院和縣以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門對全國或本行政區域內的安全生產工作實施綜合監督管理﹔有關部門在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理，並統稱負有安全生產監督管理職責的部門，體現“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求。五是強化協會的行業自律作用。新安法第十二條明確提出：“有關協會組織依照法律、行政法規和章程，為生產經營單位提供安全生產方面的信息、培訓等服務，發揮自律作用，促進生產經營單位加強安全生產管理。”六是強化生產經營單位內部的安全生產工作考核。新安法第十九條要求：“生產經營單位的安全生產責任制應當明確各崗位的責任人員、責任范圍和考核標准等內容。生產經營單位應當建立相應的機制，加強對安全生產責任制落實情況的監督考核，保証安全生產責任制的落實。”七是強化生產經營單位的安全生產管理機構和人員的管理職責和職權。為此，新安法專門用第二十二條對安全生產管理機構和人員的七項職責予以明確，用第二十三條對如何確保安全生產管理機構和人員有職有權、依法履職作出規定，明確要求生產經營單位作出涉及安全生產的經營決策應當聽取安全生產管理機構和人員的意見並不得對其依法履職進行打擊報復。八是引進安全生產保險機制。明確提出“國家鼓勵生產經營單位投保安全生產責任保險”。

　　依法從嚴治理，就是全面加大對安全生產領域違法、違規、違章、違標、放縱隱患存在等危害職工生命安全的不法行為的打擊力度，切實提高違法成本，形成生產經營單位“出不起事故、不敢出事故、主動預防事故”的壓力機制，從而確保安全生產各項體制機制和保障措施落到實處。新安法第六章規定的處罰力度加大了。一是處罰額度高，如對事故的處罰，最高可處罰2000萬元。二是不僅處罰單位，也處罰個人，最高可處罰其上一年年收入的100%。三是確立了有錯必罰原則，大部分罰則不再將限期整改作為前置條件，而是發現違法行為可立即處罰並提出整改要求。四是處罰形式增加，確立了行業終身禁入制度。新安法第九十一條明確提出：“對重大、特別重大生產安全事故負有責任的，終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人。”五是建立了部門聯合懲戒制度，如對生產經營單位拒不執行停產停業、停止施工、停止使用相關設施或者設備的決定，“可以採取通知有關單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施，強制生產經營單位履行決定”。

　　要把新安法

　　落實到所有企業

　　全面落實新安法，必須加強對新安法的學習宣傳。新安法對加強安全生產宣傳教育提出明確要求。第十一條規定：“各級人民政府及其有關部門應當採取多種形式，加強對有關安全生產的法律、法規和安全生產知識的宣傳，增強全社會的安全生產意識。”第七十四條規定：“新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有進行安全生產公益宣傳教育的義務，有對違反安全生產法律、法規的行為進行輿論監督的權利。”新安法之所以如此重視安全生產宣傳教育，把安全生產宣傳教育定義為“公益宣傳教育”，是因為隻有加強宣傳教育，才能使新安法走出“高閣”，走進群眾中間，轉化為人民群眾的社會實踐。加強安全生產宣傳教育，各級政府和相關部門要發揮主導作用，各主流媒體包括主流網絡媒體要發揮主力軍作用。要立足家喻戶曉、人人力行，創新宣傳方式，提高傳播效力，切實擴大新安法受眾面、覆蓋面。

　　全面落實新安法，必須嚴格執法。法的生命力在於執行，法律的權威也要在執行當中逐步確立。作為新安法的主要行政執法部門，各級安監機構和安監干部，必須把落實新安法作為義不容辭的責任，帶頭守法、嚴格執法、鐵腕護法。要確立憲法法律至上的思想，不准許任何單位和個人成為不受新安法約束的特權階層、特殊公民﹔要堅持以事實為依據、以法律為准繩，隻要違反了新安法，不管涉及到誰、什麼單位，都必須依法懲處，決不能因人廢法、徇私枉法，更不能執法犯法、以身試法。要堅持德治與法治的有機統一，加強安全文化建設，強化安全自律自為，促使更多單位和個人加入到自覺守法的行列。

　　全面落實新安法，必須在完善安全生產法制體系上下功夫。作為安全生產領域的母法，一方面，新安法在一些重大事項上指明了方向，如安全發展、五位一體的安全生產工作機制、安全監管部門對安全生產工作實施綜合監管等。但是，安全發展的內涵和外延是什麼？衡量安全發展的指標有哪些？五位一體各個方面如何分工、內在聯系是什麼？安全監管部門綜合監管的范圍是什麼？方法有哪些？績效考核的標准是什麼等，都需要進一步細化，給出具體路徑。另一方面，新安法在一些重大事項上只是畫出了框架，比如罰則中的自由裁量空間、“三同時”制度、黑名單制度、停電停供火工品制度、注冊安全工程師制度、淘汰工藝產品目錄制度、隱患排查治理制度、標准化建設、安全生產責任險、分類分級監管和年度監督檢查計劃制度、應急救援制度等，都是框架性規定，必須進行“精整修”，才能成為一座可以提包入住的房屋。

　　新安法的出台，是安全生產法制體系建設的新起點，不是終點，必須在健全法制體系上進一步下大功夫，不足的要完善、缺失的要補充、與新安法沖突的要調整，為強化依法治理提供完備的法律保障。

(責編：邱天人)