作为顶层设计者，中央政府能做什么呢？顶层设计内容是什么呢？顶层设计可以从多方面来理解。如果从体制创新的角度来看，顶层设计至少有两项议程。第一是界定自己能够做什么，来推动新利益的产生和发展。这方面，中央政府要通过自己所掌握的权力，例如财政税收和金融政策等来达到目标。在诸多权力领域，中央政府面临的制约是不一样的。在一些领域，中央政府受制于各种因素，权力的自主度很低；但在另外一些领域，中央政府的权力自主度较高。很简单，中央政府可以避重就轻，善用自主性程度较高领域的权力。第二是如何通过顶层设计，减少中央官僚机构或者中央既得利益对体制创新的阻力。中央政府尤其是中央官僚机构本身要做体制创新，但改革的历程说明，这方面的努力越来越难。例如在行政体制改革方面，在经历了1980年代到1990年代数次比较大的改革之后，动力已经不足。

很多人已经意识到，中央官僚机构越来越成为改革的阻力。在这样的情况下，中央政府高层必须承担最低限度的责任，就是减少中央官僚机构对体制创新的制约。减少官僚机构干预可以通过各方面的改革来达成，例如划定政府的边界、禁止国企进入竞争性领域、设计新的规制等等。

根据过去的经验，中国体制创新的主要角色还是地方政府、企业和社会。如前面所讨论，改革开放以来，体制创新首先发生在这些领域，然后再经中央政府的努力推广到其他地方。如同从前，体制创新还是会发生在这些领域。

作者是新加坡国立大学东亚所所长 文章仅代表个人观点

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