今年的十一黄金周，笔者在参团旅游之中目睹中国旅游市场之怪现状，深感旅游市场利益关系盘根错节，水很深。规范旅游市场迫在眉睫，但仅仅一部《旅游法》显然难以触动深层利益关系。

首先，旅游市场混乱体现在景区管理混乱上，问题根源是政府与市场的关系错位，政府未能有效发挥行政管理职能。一方面，除极少数纯商业旅游景区外，中国的绝大多数景区都利用了公开的自然、历史和文化资源，这些资源都是公有的，理应作为一种公共产品向广大人民群众提供。另一方面，景区资源具有天然垄断性，不适用市场竞争机制，必须实施行政管理机制。如果完全由市场竞争机制决定，那么面对高价门票人们就没有选择权利。

因此，对于景区管理，要么完全由政府作为行政事业单位管理，要么由政府授权搞特许经营。然而，现实是中国绝大部分景区都是按市场原则经营的，要么是地方政府与景区开发公司实施利润分成，要么是完全承包给开发公司经营。地方政府与景区开发公司之间已经形成利益共生关系，不可能对景区经营实施有效管理。

其次，旅游市场混乱体现在旅行社管理混乱上，问题根源是政府未能发挥市场管理的职能。旅行社的业务完全是一种商业行为，理应靠市场机制来调节，政府应当发挥管理市场的职能。然而，旅游主管部门在管理旅行社时，主要依靠行政管理手段。《旅游法》用大量篇幅来规范旅行社的经营活动，尽其可能列举“不准”旅行社操作的行为。然而，这些“不准”肯定跟不上旅行社推出新对策的速度。

实际上，问题没那么复杂，旅行社的不正当经营手段看起来花样翻新，实际上都是普通的不正当经营手法。只要有强力的市场管理能力，这样的问题就会迎刃而解。但问题是旅游管理部门与旅行社之间有着千丝万缕的利益关系，已经不可能进行强有力的市场执法。

可见，旅游市场的混乱只是表象，背后是剪不断理还乱的利益交织。理顺利益关系必须依靠制度上的改革。《旅游法》是一种法律手段，通过法律手段解决制度上的问题，效果会大打折扣。如果不撼动利益关系，实施《旅游法》的成本将会落在游客身上。

(作者是中国现代国际关系研究院中东研究所所长)

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