刘尚希：基于国家治理的财政改革新思维

　　十八届三中全会关于全面深化改革的决定标志着我国改革进入一个全新的历史时期，具有改革里程碑意义。这次提出的改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力的现代化。把全面深化改革的总目标聚焦到“国家治理”上，反映出着眼于整体性、系统性的改革新思维。

　　与此相适应，财政改革也有了新认识、新思路和新举措，充分体现出全面深化改革的新思维和改革的新力度。

　　一，对财政的职能作用有了新认识。把财政定位为“国家治理的基础”，这是在新的历史条件下对财政的一种新认识。这种认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。在现行学科门类中，财政学属于经济学的应用学科，对财政的理解长期以来仅局限于经济学，一提到财政，就认为只是一个经济问题；一提到财政政策就认为仅是经济政策。这种局限性，使财政过度工具化，财政被视为政府政策工具箱里的类似扳手、钳子之类的工具，凭着施政者的喜好，随取随用，随用随取，缺乏稳定性和权威性。这种过度工具化的产生，在理论源头上与凯恩斯主义是联系在一起。在缺乏财政法治传统的我国，过度工具化尤为突出。不言而喻，作为国家治理的基础，财政过度工具化，意味着国家治理潜藏着公共风险。欧盟主权债务危机的发生就已经是一个证明。

　　顺着“财政是国家治理的基础”这个内在逻辑，财政的职能作用就不只是反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面。在改革的决定中，明确提出财政既要优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。这就是说，财政要把效率与公平有机地融合在一起，使二者有机结合。对一个国家来说，效率与公平的关系得到了正确处理，公平的发展与发展的公平同时具备，也就为国家的长治久安提供了保障。这无疑构成财政的另一种功能：政治保障功能。效率与公平的有机结合内含到财税体制之中，民众满意了，社会和谐了，就表明这个财税体制是科学的，国家长治久安也就有了制度保障。从改革角度特别强调“制度保障”，比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范这样的深层内涵，这也是财政作为国家治理基础这个逻辑的自然延伸。

　　不难看出，对财政职能作用的这种新认识，为财政改革新思路做了扎实的理论铺垫。

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