刘守英：乡村治理是一道绕不过的坎【2】

　　事实上，村庄治理不仅仅受集体组织成员权问题困扰，更大的问题还有对集体资产权力的争夺。尤其是在集体资产不断增值后，如何形成对集体资产使用与分配的制衡，成为大多数发达农区和城郊村庄面对的棘手问题。

　　当初，南海在推行土地股份制改造时，为了防止村干部权力过大，也成立过董事会、理事会、监事会等现代意义的治理结构。其他各地经济发达些的村庄，也建立过类似的治理结构。但事实证明，这套架构在现行的法律和政治环境形成的“党支部领导下的集体经济组织”权力配置下，基本形同虚设。在珠三角大多数村庄，基本是党支部书记控制着集体土地和厂房的出租，村主任就是一个执行经理，负责具体事务。

　　随着工业化和城镇化的快速推进，很多集体资产迅速膨胀，且规模巨大。发达农区有些村庄的集体资产甚至比西部地区一些乡镇、甚至县的财力还雄厚。这样，更大的问题就来了：一些村支书因为权力过大，在土地和厂房出租中“出事”的案例增多；村民对村委会的不信任增加；土地租赁市场的灰色导致租金停滞不前；土地租金福利化倾向越来越明显，每次村两委换届选举时明争暗斗加剧，村庄内部矛盾加深，“村庄政治”对“村庄经济”的制约越来越大，甚至已经严重影响农村社会稳定与和谐。

　　通过对南海近20年的追踪观察，以及对其他发达农区和城郊村庄的调研，越来越感到：在经济发达的村庄，如果不实现治理结构的现代化转型，它们在一段时期的繁荣后，将陷入“越发展、越麻烦”的困境。为此，必须在以下几方面深化改革，实现发达地区农村的社会和谐与长治久安。

　　第一，深化集体所有制改革。中国的农村家庭承包制改革以坚持集体所有制为前提，但是，由此也留下集体成员权被不断强化的制度遗产，这一点在发达地区表现的尤为明显。那就是，随着土地非农化后的价值显化和不断升值，农民保有成员权的土地价值提高，他们更加维护以成员权为基础的土地集体所有制。这是发达农区陷于困境的根源。

　　我们建议，必须痛下决心，在制度安排上做出精心设计，对成员权集体所有制进行改革。可选安排包括：明确农村集体成员权时点，时点之前农民享有原集体土地分红权，时点后农民可出资购股获得分红权。

　　第二，实行集体资产经营体制改革。在成员权资格明确后，对集体资产经营采取双轨方式。成立以成员权资格为纽带的股份合作公司和以资产为纽带的现代股份公司。前一个公司只有享有成员权资格的人才能进入，平等分享原集体土地租金分红；后一个公司完全以资金入股形成现代公司治理结构，打开村庄封闭性，无论本村人还是外村人，均可以按资进入，新公司可以租赁村庄土地搞开发，支付租金后的利润按资分红。

　　第三，实行政经分离的改革。在财产权利和资产经营方式明确的基础上，实行村庄一级政治治理与经济管理的分离。党支部行使政治、社会稳定和监督经济的职能，村委会行使公共品提供和服务职能，村级经济由公司经营。

　　作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员

　　【作者：刘守英/文 】

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