刘守英：乡村治理是一道绕不过的坎

　　乡村治理是一道绕不过的坎

　　在经济发达的村庄，如果不实现治理结构的现代化转型，它们在一段时期的繁荣后，将陷入“越发展、越麻烦”的困境

　　60多年前，中国共产党通过在村庄建立党支部，重构农村政治秩序，取得对基层的领导权和控制权。

　　30多年前的十一届三中全会，则开启了农村改革大幕，在坚持土地集体所有制和保持党支部对村庄领导地位的前提下，通过土地所有权与使用权的分离，调动起几亿农民的生产积极性，换来农村相当一段时期的发展与繁荣。

　　自那以后，先是农村的结构变革，继之是农村人口与劳动力从乡村向城镇、从内地向沿海的大规模流动，以集体所有制和党支部为治理中枢的村庄治理结构，面临挑战越来越大，如何建立转型时期的农村治理方式，成为中国这样一个农民人口大国亟待解决的问题。

　　刚刚闭幕的中共十八届三中全会，创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标，农村治理问题是实现这一目标的关键。

　　我对中国农村治理问题的关注，始于对广东南海的追踪研究。从上世纪90年代初开始，我就一直在关注南海的走向，差不多每年要到那里几次。起初是为那里农民首创的农村土地股份合作制所吸引，以此引发对中国乡村工业化道路的思考。在全国工业化、城镇化不断蔓延的大势下，南海地方政府通过“三区”规划，允许农民以部分集体土地参与工业化，将土地非农化的租金收入留在集体内部，并辅之以土地股份合作制的安排，将农民农地承包权转化为股权，让每个集体成员分享土地收益，增加了农民收入，避免了全国其他地方城镇化进程越快、农民失地和城乡收入差距越大的尴尬。

　　但是，到了上世纪90年代末期，这套制度安排的缺陷开始露出苗头。既然农民分红的股权是由承包经营权转化而来，而承包经营权又是以成员权为基础，这就意味着土地股份合作制承继了集体所有制的基本内核，即只要是集体组织的合法成员，就可以“集体资产，人人有份”。这样问题就出来了，由于集体所有制是一个人口变动的集合，成员资格会随人口增减而不断发生变化，从而带来土地股份分红权的调整，对土地利益的诉求自然发生变化。

　　由此，南海开始是出现了近4万外嫁女在原村丧失分红权、在嫁入村得不到土地承包权的现象，引发群体性事件。在地方政府干预下，这些外嫁女得以在原村继续参与分红，终得以平息。近几年来，随着“三旧改造”(旧厂房、旧村庄、旧物业)的推进，集体土地价值大幅攀升，南海又有近4万个曾经在村庄拥有成员权、后来因各种政策转为非农户籍的人回来索要分红权，就我知道的情况，地方政府为了维稳，准备以“人民内部矛盾、人民币解决”的方式予以了断。

　　后来我在全国其他发达农区及城市郊区调查发现，南海因集体成员权引发的分红争端根本不是个案，而带有很大的普遍性，且引发的社会问题还有延伸之势。

　　随着城镇化的推进，大量外地人口已经在异地安营扎寨多年。他们当初进村时，因为不是本村村民，不会提出“过分”要求，但是，八年、十年、甚至更长时间后，他们也参与了村庄公共品的投入和秩序的重建，也成为村庄建设的“一份子”，未来土地的升值在道理上也有他们的贡献，谁能保证他们就不提出分红权的要求？到那时，村庄的分红困境岂不会越陷越深？

(责编：邹雅婷)