朱信凯：农业“全食物链”顶层设计迫在眉睫

中央农村工作会议日前召开，部署了2014年三农工作的要点。农业是一个集技术、经济、政治和国家安全于一体，伴随和支撑着整个人类进化史，并随社会发展与进步越来越表现为多功能性的永恒的魅力产业；农民也不再只是农产品的初始生产者，而是赋予了农业增加值的创新者、农业相关产业价值链的构建者。笔者认为，要应对21世纪的国际竞争，应该从这一高度出发去认知农业。

美国早就不是一个农业社会了，但美国最大的联邦政府部门，除了五角大楼国防部就是农业部，美国掌控和打击全世界的武器也根本不是核武器，而是农产品。美国前国务卿基辛格曾说，谁控制了石油谁就控制了所有的国家，谁控制了食物谁就控制了全人类。这不仅只是认识的高度，更是一种战略思维。这种思维对于一定要把饭碗端在自己手上的大国来讲，更是必须的。

从“全食物链”的角度进行农业与食物管理的顶层设计，是发达国家共有的经验。所谓“全食物链”，是强调从田间地头到餐桌的全链条管理，而且不仅局限于粮食安全，更强调食物安全。目前我国还没有国家层面的系统的食物安全体系与战略，结合我国实际，食物安全应该定义为“保障人们在任何时候能够通过适当途径获取充足、优质、营养、合理的食物供给，满足人们生存与健康的食物需求”。

在当前复杂的国内外环境下实现食物安全，需要在保障粮食供给的前提下，建立针对各类食物的供求调控体系。但是，当前我国农业与食物管理的顶层设计实际上是以粮食为链条的部门割裂与分治，农业及食物的管理职能被分散到了若干非农部门。这一体制的形成，有其历史原因，但是我们改革的步伐越慢，我们在错误的道路上走得就越远。近年来，农业投资效率持续低下就是对顶层农业与食物的管理职能割裂的最典型背书。当前我们国家对于农业的重视，实际可以解读为“重视农业政策、轻视农业部门；重视支农资金、轻视投资效率”。如果农业投资效率始终不高，即使年度支农资金有大幅度增长，又有什么意义呢？发达国家的经验告诉我们，农业是一个行业属性极强的产业，其职能不适合分散于其他各个非农业部门。因此，农业的大部制改革，才是解决包括粮食安全、食品安全、农业增效、农民增收等问题在内的所有中国发展问题的根本。

从顶层设计来看，当前我们是以粮食为链条的部门分治。从政策实施来看，我们仍然是以强调传统粮食安全为核心的政策体系。理论上讲，粮食安全的实现有三个阶段，第一阶段的粮食安全是数量保障；第二阶段的粮食安全是质量保障；第三阶段的粮食安全是强调保障食物的营养与满足消费者的偏好。当前，中国正处于从第二阶段向第三阶段的转型过程中。因此，顺势而为，将传统的粮食安全战略调整为食物安全战略，从食物安全的高度对农业与食物行业管理体制进行顶层设计，从“全食物链”的角度进行农业大部制改革，是当前中国农业与农村改革面临的最大课题，同时也是最紧迫的任务之一。（朱信凯）

(责编：牛宁)