谢秋红：应重视“村规民约法治化”

村规民约是村民群众以道德传统为基础，现行法律、政策为依据，结合当地实际，移风易俗，共同制定并遵守的行为规范。村规民约既是中华民族传统道德文化的重要传承，更是现实基层民主的重要组成和村民自治的重要形式，在新农村建设和创新农村社会管理中意义重大。

当前村规民约建设存在四大问题，严重制约着村规民约作用的发挥，必须高度重视并积极探索应对之策。这四大问题包括：规范性欠缺，民主性不足，时代性滞后，执行性不强。造成村规民约现有问题的原因主要有：农民的法律意识淡薄，农村社会管理者的认识不到位，村规民约的法律地位不明确，村规民约的监督机制不健全。因此，我们应以规范性、民主性、现代性为目标，以村规民约法治化为基本路径，重点从法律地位、正当程序、审查监督、法治意识四个方面来健全完善村规民约。

明确村规民约的法律地位在农村社会管理中，村规民约应扮演何种角色、发挥何种功能，理论上没有统一界定，国家现行法律除少量原则性规定外，亦没有对村规民约的性质、效力、适用范围等作具体规定。为了更好地实现基层民主和农村自治，首先应从立法上明确村规民约的地位。在全国性的法律法规尚未出台之前，可尝试以地方性法规或政府规章的形式先行规范。立法应明确村规民约作为“民间法”的性质和地位，规定村规民约的适用范围、效力、基本制定程序及其备案、修改、审查机制等。进行地方立法时，既要结合宪法、民法通则、物权法、行政处罚法、村民委员会组织法等国家现行法律法规的原则精神，又要考虑农村经济社会的实际情况，还要尊重农村基层自治组织的自治权利。

构建制定村规民约的正当程序

村规民约的制定程序必须是正当的，即程序应具备合法性、公开性、民主性和参与性。村规民约的制定程序应包括如下基本要素和步骤：一是广泛宣传，发动群众参与，征求民意。二是由村民会议民主推选村规民约制定小组成员。村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加。三是由制定小组草拟初稿，并提交草案到村民会议讨论修改。四是基层政府、司法部门或村社法律顾问审核把关。五是召开村民会议讨论、表决，经到会人员的过半数通过。六是报乡镇人民政府备案。七是公布实施。规范制定程序时还应明确：只有村民会议是制定和修改村规民约的法定主体，只有村规民约可对本村公共事务和公益事业予以规定。村民会议可以授权村民代表会议决定相关事项，也可以授权某个村民小组规定和处理其经济利益分配事项，但其操作过程、分配形式都应遵照村规民约的统一规定，不得假借村民小组之名实施侵害村民权利的行为。

健全村规民约的审查监督机制

健全乡镇政府的监督机制。第一，落实备案审查制度。乡镇政府应设立具体部门对村规民约进行备案审查，不能只备案不审查，发现问题要及时反馈，并责令村民会议改正。第二，建立定期检查制度。乡镇政府对辖区内的村规民约应定期检查，及时督促各村村民会议清理已不适应社会发展的村规民约，要坚决制止那些不合法的“土规定”及其对村民权益造成的侵害。第三，建立专家审查制度。乡镇政府可以委托法学专家、律师或第三方机构对村规民约进行审查；有条件的可以考虑给予各村一定补贴以鼓励他们聘请法律顾问或建立内部审查机制。

健全司法部门的监督机制。作为一种事后监督，司法部门的监督是村民权益的最后一道保障途径，也是审查监督村规民约合法性的最后一道关口。完善这一机制时，既要注意司法权与自治权各自的管辖关系，又要注意司法监督与行政监督之间的衔接配合。具体来说，在违法村规民约侵害村民权益而引起的诉讼中，法院首先要审查被诉村规民约的合法性，对合法的村规民约，法院应直接认定其效力并作为审理的依据；对不合法的村规民约，法院不宜直接撤销，应在裁判侵权事实和维护受害人权益后，建议该村规民约的备案机构——乡镇政府责令村民会议改正。提高基层社会管理者和农民的法治意识

在农村社会管理中，尚有不少管理者对村规民约的认识不到位，运用法治思维和法治方式来促进基层自治、加强和创新农村社会管理的能力有待提高。农村社会能否稳定有序，村规民约是否高质高效，根本在于农民法治意识的提高。应在农村持续开展多形式的、切实的法制宣传教育，特别是对与农民切身利益相关的法律一定要加大宣传力度，培育广大农民的民主精神、契约精神、公民意识、规则意识。可在农村配备法律顾问，通过政府购买、公益服务、村民聘请等多种形式完善农村法律服务体系，争取做到一村一法律顾问，不断提高农村社会自我管理、自我创新的能力。

(责编：宋胜男)